Диплом: Процедура заключения международных договоров

государственных кредитах, предоставляемых РФ иностранным государствам, их

юридическим лицам и международным организациям» (ч. 2, ст.5) и «О порядке

предоставления РФ военно­го и гражданского персонала для участия в

деятельности по поддержа­нию или восстановлению международного мира и

безопасности» (ч. 2, ст.4).

Одним из самых сложных вопросов, особенно в условиях незавер­шенности

процесса формирования в РФ надлежащей законодательной базы, является

определение того, подпадает ли данный международный договор под категорию

договоров, подлежащих ратификации, или нет. Возникновение такого вопроса

может быть обусловлено и включением в договор положения о том, что он

вступает в силу после обмена уведом­лениями (с даты последнего уведомления) о

выполнении сторонами вну­тригосударственных процедур, необходимых для

вступления договора в силу. (К такой формуле участвующие в переговорах

государства прибе­гают в том случае, если внутригосударственные процедуры

выражения согласия на обязательность для каждого из них договора не

совпадают. Например, законодательство одного государства предусматривает

необ­ходимость ратификации, в то время как по законодательству другого

до­статочно соответствующего решения исполнительной власти. В отно­шении

конкретного договора мнения органов законодательной и испол­нительной власти

РФ о том, является ли в данном случае надлежащей процедурой ратификация или,

например, соответствующее решение Правительства, могут не совпадать. Речь в

такой ситуации может идти о типичном случае спора о компетенции на выражение

согласия на обяза­тельность для РФ международного договора.

Решение этих вопросов отнесено к полномочиям Конституционного Суда РФ (ч. 3

ст.125 Конституции, подпункт «а» п. 2 ч. 2 ст.3 Фе­дерального

конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»). Соответствующие

положения применительно к заключению междуна­родных договоров РФ содержатся в

п. 1 ст.34 Закона.

В случае спора между федеральными органами государственной власти по вопросу

о праве того или иного органа давать согласие на обязательность для РФ

международного договора, любой из участвую­щих в споре органов мог бы

передать спор на рассмотрение Конститу­ционного Суда, поставив перед ним

вопрос не о соответствии Конститу­ции вступившего в силу для РФ

международного договора (что противо­речило бы Конституции), а о праве того

или иного органа давать согла­сие на его обязательность для РФ. В случае,

если Конституционный Суд примет решение, отрицающее полномочие

соответствующего органа да­вать согласие на обязательность для РФ данного

международного дого­вора, этот орган обязан предпринять меры в соответствии с

условиями самого договора и нормами международного права к прекращению

до­говора или его изменению.

Важно подчеркнуть, что в случае спора о компетенции в связи с за­ключением

международных договоров РФ любые односторонние, в об­ход Конституционного

Суда действия какого-либо органа государствен­ной власти противоречили бы

Конституции. Кроме того, такие действия были бы направлены на

противопоставление органов законодательной и исполнительной власти и в силу

этого неприемлемы, так как субъектом международного договора является

государство в целом.

Согласно п. 2 ст.15 закона равным образом подлежат ратификации международные

договоры РФ, при заключении которых стороны условились о последующей

ратификации. Включение этого положения в Закон напра­влено на то, чтобы не

ограничивать российскую сторону в выборе тако­го наиболее авторитетного

способа выражения согласия на обязатель­ность договора, каким является

ратификация, с учетом важности дого­вора, пожеланий другой стороны, иных

обстоятельств.

Необходимо отметить, что ратификация явно преобладает по срав­нению с другими

способами выражения согласия на обязательность для РФ международных договоров в

форме федерального закона. Так, в 1994 -1995 гг. было ратифицировано 90

международных договоров, в то время как иными способами в форме федерального

закона согласие на обязательность для РФ договора было дано только один раз

(присоединение)[25].

Поря­док внесения международного договора в Государственную Думу на ра­тификацию

зависит от того, кем было принято решение о подписании договора. Если решение о

подписании договора было принято Президентом, то он вносится на ратификацию

Президентом (с проектом соответству­ющего федерального закона). Так,

Президентом был внесен в Государственную Думу на ратификацию Договор о дружбе и

сотрудничестве меж­ду РФ и Республикой Беларусь (распоряжение от 18 мая 1995 г.

№227-рп[26]), подписанный в соответствии

с распоряжением Президента от 20 ян­варя 1995 г. №27-рп

[27].

Если решение о подписании договора было принято Правительст­вом, то он вносится

на ратификацию Правительством (с проектом соот­ветствующего федерального

закона). Так, Правительством одобрена и представлена в Государственную Думу на

ратификацию Конвенция о со­хранении ресурсов минтая и управлении ими в

центральной части Бе­рингова моря (постановление от 22 сентября 1994 г. № 1074

[28]), подписан­ная на основании постановления Правительства от 11 июня 1994

г. № 658[29].

При этом Правительство вправе в случае необходимости предста­вить Президенту

предложение о внесении на ратификацию международ­ного договора, решение о

подписании которого было принято Прави­тельством. Такая необходимость

определяется Правительством и может быть вызвана как особенностями

подписанного договора, так и обстоя­тельствами (внутреннего или внешнего

порядка), сложившимися к мо­менту внесения его на ратификацию. С учетом

совокупности этих факто­ров Правительство может счесть необходимым заручиться

авторитетом Президента и представить ему предложение о внесении на

ратификацию договора, решение о подписании которого было принято

Правительст­вом.

С учетом того, что в соответствии со ст.11 Закона Президент и Правительство

принимают решения о подписании международных дого­воров, предусматривается,

что правом внесения в Государственную Думу на ратификацию договоров обладают

только Президент и Правительст­во. Что касается других субъектов права

законодательной инициативы, упомянутых в ч. 1 ст.104 Конституции, то

процедура рассмотрения вно­симых ими законопроектов по вопросу о ратификации

международных договоров регламентируется п. 5 комментируемой статьи.

Пункт 2 устанавливает, что предложения об одобрении и внесе­нии на

ратификацию международных договоров представляются соот­ветственно Президенту

и в Правительство Министерством иностранных дел. Такие предложения

представляются МИД самостоятельно либо совместно с другими феде­ральными

ведомствами, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию. Эта

норма сформулирована с учетом того, что на МИД возложены реализация

внешнеполитического курса РФ и контроль за работой других федеральных

ведомств в целях обеспечения проведения единой внешнеполитической линии РФ в

отношениях с иностранными государствами и международными организациями.

В абзаце втором п. 2 содержится принципиально важное положение, регламентирующее

представление предложений о внесении на ратифика­цию международных договоров. В

нем устанавливается, что подлежащие представлению Президенту для внесения на

ратификацию международ­ные договоры, выполнение которых требует

предварительного рассмот­рения их Правительством, представляются в

Правительство. Эта норма позволяет обеспечить как всестороннюю оценку

финансово-экономичес­ких и иных последствий ратификации договора, так и

выполнение выте­кающих из него обязательств, в первую очередь в тех случаях,

когда для этого необходимо выделение ресурсов или принятие мер по другим

вхо­дящим в компетенцию Правительства вопросам. Например, Президен­том было

внесено в Государственную Думу на ратификацию Соглашение о партнерстве и

сотрудничестве, учреждающее партнерство между РФ, с одной стороны, и ЕС и их

государствами-членами, с другой стороны (распоряжение от 1 декабря 1995 г. №

530-рп[30]), подписанное в соответст­вии

с решением Президента. Это Соглашение подлежало представлению Президенту для

внесения на ратификацию, однако вопросы, связанные с выполнением Соглашения,

требовали предварительного рассмотрения его Правительством. Соответственно

указанное Соглашение было вне­сено федеральными ведомствами в Правительство,

которое одобрило и представило его Президенту для внесения на ратификацию

(постанов­ление от 27 ноября 1995 г. № 1168

[31]).

По результатам рассмотрения вопроса о внесении международно­го договора на

ратификацию или о представлении международного до­говора Президенту для

внесения на ратификацию Правительство прини­мает решение в форме постановления.

В первом случае в постановлении речь идет об одобрении и о внесении на

ратификацию международного договора, а во втором - об одобрении и о

представлении международно­го договора Президенту для внесения на ратификацию.

Примерами ре­шений такого рода являются постановления Правительства Российской

Федерации от 12 апреля 1996 г. № 443 «Об одобрении и внесении на ра­тификацию

Соглашения о товарообороте и производственной коопера­ции в области

машиностроения на взаимоувязанной основе»

[32] и от 16 ян­варя 1995 г. №61 «Об одобрении и представлении Президенту

Россий­ской Федерации для внесения на ратификацию консульских конвенций между

Российской Федерацией и государствами-республиками бывшего СССР»

[33]. Подобным образом принимаются Правительством соответст­вующие решения,

касающиеся утверждения, принятия международного договора (п. 4 ст.20 Закона),

присоединения к международному догово­ру (п. 4 ст.21 Закона), прекращения или

приостановления действия меж­дународного договора (п. 4 ст.36 Закона), в

случаях, когда утверждение, принятие договора, присоединение к договору,

прекращение или приос­тановление действия договора осуществляются в форме

федерального закона.

В п. 4 ст.16 сформулированы требования, предъявляемые к содержанию

предложения о ратификации международного договора. Предложение должно

содержать заверенную копию официального тек­ста международного договора,

обоснование целесообразности его рати­фикации, определение соответствия

договора законодательству РФ, а также оценку возможных финансово-

экономических и иных последствий ратификации договора.

О порядке, в соответствии с которым федеральными органами ис­полнительной власти

заверяются копии официальных текстов междуна­родных договоров, говорится в

распоряжении Президента от 8 сентября 1994 г. №458-рп. Распоряжением

установлено, что при внесении Прези­денту или в Правительство предложений о

согласии на обязательность для РФ международного договора (ратификация,

утверждение, приня­тие, присоединение), а также о временном применении,

прекращении или приостановлении действия договора направляется копия

официального текста международного договора (при необходимости с официальным

переводом на русский язык), заверенная представляющим федеральным органом

исполнительной власти[34].

Предложения об одобрении и внесении на ратификацию междуна­родных договоров

представляются соответственно Президенту и в Пра­вительство Министерством

иностранных дел самостоятельно либо сов­местно с другими федеральными

органами исполнительной власти, если договор касается вопросов, входящих в их

компетенцию. В таком же по­рядке Министерство иностранных дел вносит

предложения об утвержде­нии, о принятии международных договоров в форме

федерального зако­на (ст.20), о присоединении к международным договорам,

осуществляе­мом в форме федерального закона (ст.21). Самостоятельно или по

согла­сованию с другими федеральными органами исполнительной власти, иными

органами государственной власти РФ, органами государственной власти

соответствующих субъектов РФ представляются Министерством иностранных дел

Президенту или в Правительство предложения о пре­кращении или приостановлении

действия международных договоров РФ, заключенных от имени РФ и от имени

Правительства РФ (ст.36). Копия официального текста международного договора

заверяется в та­ких случаях, по общему правилу, Министерством иностранных

дел.

Оценка возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации

договора включает при необходимости предусмотренное ст.104 Конституции РФ

заключение Правительства. Согласно этой нор­ме законопроекты о введении или

отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов,

об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты,

предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут

быть вне­сены только при наличии заключения Правительства РФ.

Перечень последствий ратификации договора, подлежащих оценке в

соответствующем предложении (как и перечень последствий, рассматри­ваемых при

представлении предложений, предусмотренных ст.9, 20, 21, 36 Закона), не

является закрытым. Иными, требующими учета последст­виями являются, например,

последствия экологического характера.

Ратификация международных договоров РФ осуществляется в со­ответствии с

Конституцией в форме федерального закона.

Конституция (ч. 1 ст.104) предоставляет право законодательной инициативы

наряду с Президентом и Правительством также Совету Фе­дерации, членам Совета

Федерации, депутатам Государственной Думы, законодательным (представительным)

органам субъектов РФ по неогра­ниченному кругу вопросов, а Конституционному

Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду - по вопросам их ведения.

Поэтому возникла необходимость регламентировать внесение в Государственную

Думу субъектами права законодательной инициативы (кроме Президен­та и

Правительства, представляющих международные договоры на ра­тификацию)

законопроектов по вопросу о ратификации международных договоров.

Указанные субъекты права законодательной инициативы вправе вносить в

Государственную Думу законопроекты по вопросу о ратифи­кации международного

договора, если договор еще не вступил в силу для РФ, но подлежит ратификации

в соответствии со ст.15 Закона, т. е. иск­лючается возможность внесения

законопроекта, предполагающего рати­фикацию уже вступившего в силу для РФ

договора, что противоречило бы международному праву, так как договор не может

вступить в силу дважды. Кроме того, не предусматривается внесение

законопроектов о ратификации договоров, которые не подлежат ратификации и

выраже­ние согласия на обязательность которых для РФ входит в компетенцию

Президента или Правительства.

В случае внесения указанными субъектами права законодательной инициативы

законопроекта по вопросу о ратификации международного договора

Государственная Дума направляет внесенный законопроект Президенту для

предложений по данному законопроекту. По итогам рас­смотрения законопроекта

по вопросу о ратификации международного договора Президент мог бы, очевидно,

внести в Государственную Думу на ратификацию соответствующий договор (дать

поручение о внесении Правительством) или обосновать несвоевременность его

ратификации (по соображениям как внутреннего, так и внешнего порядка).

Порядок действий Государственной Думы при несогласии с дово­дами Президента о

несвоевременности ратификации договора не регла­ментируется Законом, однако в

любом случае такие действия должны исключать возможность противопоставления

органов государственной власти РФ в вопросах заключения международных

договоров, так как субъектом международного договора является государство в

целом.

Рассмотрение Государственной Думой предложений о ратифика­ции международных

договоров осуществляется в соответствии с ее рег­ламентом. Оно включает

предварительное обсуждение в комитетах и ко­миссиях Государственной Думы, в

том числе с участием уполномочен­ных соответственно Президентом и

Правительством представителей. Возможны проведение парламентских слушаний,

привлечение экспертов, создание необходимых комиссий. Особая роль в процессе

предваритель­ного обсуждения принадлежит комитетам по международным делам и

по делам СНГ. По итогам обсуждения ответственный комитет представляет

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14