Устав муниципального образования

В книге для ведения Федерального реестра производится запись о внесении муниципального образования в Федераль­ный реестр и отметка об оформлении и выдаче свидетельства о внесении муниципального образования в Федеральный реестр. Книга ведется по образцу Федерального реестра муниципаль­ных образований в РФ, утвержденного Постановлением Пра­вительства РФ от 23 мая 1998 г.

Изменения в Федеральный реестр вносятся в случаях:

а) изменения   наименований   муниципальных   образований;

б) перенесения административных центров муниципальных образований; в) изменения адреса, по которому располагают­ся органы местного самоуправления; г) изменения состава по­селений, входящих в муниципальное образование. Для внесе­ния изменений в Федеральный реестр уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ или муниципального об­разования представляет комплект документов, содержащий текст закона субъекта РФ, устанавливающего порядок изме­нения наименований, объединения или преобразования му­ниципальных образований, а также заверенную копию соот­ветствующего решения, надлежащего в соответствии с зако­ном субъекта РФ и уставом муниципального образования ор­гана государственной власти или органа местного самоуправ­ления.

Регистратор в месячный срок со дня поступления докумен­тов в Министерство рассматривает их на соответствие требо­ваниям, установленным Положением о Федеральном реестре, и при отсутствии противоречий указанным требованиям:

1) производит запись о внесении изменений в соответст­вующей графе книги для ведения Федерального реестра;

2) вносит изменения в Книгу сведений о муниципальных образованиях;

3) сдает рассмотренные документы в архив Министерст­ва;

4) передает сведения, необходимые для внесения в элек­тронную копию книги для ведения Федерального реестра, ре­гистратору компьютерной сети;

5) готовит сопроводительные документы для направления извещения о внесении изменений в Федеральный реестр зая­вителю (в случае направления почтовой связью и обеспечива­ет их отправку либо передает оформленное надлежащим обра­зом извещение своему непосредственному руководителю для вручения уполномоченному представителю  муниципального образования.

Исключение муниципального образования из Федерально­го реестра производится в случае его упразднения. Под уп­разднением муниципального образования не следует понимать упразднение права на местное самоуправление населения дан­ной территории. Причем, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. упразднение муниципального образования в обязательном порядке преду­сматривает либо проведение на соответствующей территории местного референдума, либо решение представительного орга­на местного самоуправления. Для исключения муниципально­го образования из Федерального реестра по заявлению органа, принявшего в соответствии с законом субъекта РФ решение об упразднении муниципального образования (либо уполномо­ченного представителя населения — в случае принятия реше­ния непосредственно населением), уполномоченный орган ис­полнительной власти субъекта РФ представляет комплект до­кументов, содержащий заявление об исключении муниципаль­ного образования из Федерального реестра, заверенную копию решения об упразднении муниципального образования, свиде­тельство о внесении муниципального образования в Федераль­ный реестр.

2.3.  Характеристика Устава муниципального образования как основного правового акта местного самоуправления.

Устав муниципального образования — один из наиболее традиционных актов местного самоуправления. Хартии вольно­стей в Англии, уставные грамоты в Русском централизованном государстве XVI-XVII вв. и другие источники постепенно фор­мировали опыт создания подобных актов местного самоуправ­ления. К концу XX в. мировая муниципальная практика имела в своем распоряжении огромное разнообразие уставов, разли­чающихся как по форме, так и по содержанию. Так, только в США можно встретить четыре основных типа уставных доку­ментов, основанием для классификации которых является ха­рактер функций местного самоуправления:

1) устав общего типа — разрешает осуществлять органам местного самоуправления самые разнообразные функции;

2) классифицированный устав — регламентирует функции в зависимости от численности населения муниципального об­разования;

3) устав необязательный — предполагает, что органы ме­стного самоуправления имеют право менять формы деятельно­сти в зависимости от реальных обстоятельств;      

4) уставы «местных правил» — наиболее гибкий тип уста­ва, предоставляющий органам местного самоуправления наи­большую свободу в выборе форм деятельности.

Устав муниципального образования является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятель­ности местного самоуправления. Правовое значение устава му­ниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, т.е. предметы ведения, права, обязанности и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществ­ление местного самоуправления населением ладного муници­пального образования.

Устав муниципального образования, как правило, начина­ется с преамбулы, в которой, как в разъясняющей части, нахо­дят отражение те нормативные правовые акты, на основании которых был разработан данный устав муниципального образо­вания, а также его роль, цели и задачи. Преамбула может иметь и другой вид, например, как в Европейской Хартии местного са­моуправления или Декларации «О принципах местного само­управления в государствах-участниках Содружества». Пример­ный текст преамбулы может иметь следующее содержание: «Со­брание представителей муниципального образования (наиме­нование муниципального образования), руководствуясь Конституцией Российской Федерации, выражая волю и интересы жителей муниципального образования, утверждая права и свободы человека и гражданина, желая сохранить и неуклонно развивать духовные, культурные (и иные исторические и ме­стные) обычаи и традиции, стремясь к наилучшей организа­ции и устройству на принципах демократии, добиваясь боль­шей эффективности в деятельности органов власти, обеспе­чения законности действий всех органов и должностных лиц, принимает настоящий устав муниципального образования». При написании подобного текста в нем перечисляются все ос­новные причины, по которым был создан и принят устав муни­ципального образования.

Устав — это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь муниципального образования. Он должен содержать нормы четырех типов:

• Нормы-понятия. Всякий, кто обращается к тексту уста­ва, должен примерно одинаково воспринимать все понятия и термины, встречающиеся в нем. Разумеется, полного совпадения в понимании и трактовке  содержания устава добиться невозможно, однако следует, по крайней мере, стремиться максимально сблизить представления всех, кто им руково­дствуется.

• Нормы, определяющие структуры представительного и исполнительного органов муниципального образования, на­именования подразделений, основных должностей, их права и функциональные обязанности. Это необходимо для стабильно­сти в работе подразделений, их взаимодействия друг с другом, с населением, со всеми предприятиями и организациями.

• Нормы процедурного характера, регулирующие порядок разработки, принятия и отмены основных актов местного са­моуправления, формирования органов местного самоуправле­ния и избрания либо назначения его должностных лиц, разре­шения  споров  между  органами  местного   самоуправления, предприятиями, учреждениями и иными физическими и юри­дическими лицами.

• Нормы-запреты,   которые   ограничивают  деятельность органов местного самоуправления и его должностных лиц (де­путатов), в том числе занятие ими определенных должностей, деятельность в общественных организациях, получение допол­нительных доходов и т.д.[15]

Важной особенностью устава является его самодостаточ­ность. Это означает, что, по возможности, он должен включать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления. Поэтому в уставе следует конкретизировать основные законода­тельные нормы, имеющие отношение к местному самоуправле­нию, а при необходимости цитировать и собственно статьи зако­нов, чтобы обращающийся к тексту устава не был вынужден за­ниматься поиском других нормативных актов.

Кроме того, устав муниципального образования должен быть достаточно стабильным, т.е. не меняться в течение сравнительно долгого времени, что в значительной мере спо­собствовало бы стабильности деятельности на его территории других субъектов муниципального права. Это также обеспечи­вается соответствующей процедурой внесения дополнений и поправок, зафиксированной в тексте устава.

Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем механизмов реализации его положений и норм, а также по­ложений и норм федерального законодательства и законов субъекта РФ. В уставе должны содержаться преимущественно четкие нормы прямого действия (Приложение 1).

2.3. Порядок разработки, принятия и регистрации Устава муниципального образования

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» преду­смотрел разработку и принятие устава муниципального образования как основного нормативно-учредительного документа, определяющего статус муниципального образования. Согласно ст. 8 данного закона в уставе указываются:

1) граница и состав территории муниципального обра­зования;

2) вопросы местного значения, относящихся к ведению муниципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного уча­стия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного са­моуправления;                                                  

6) срок полномочий депутатов представительных орга­нов местного самоуправления, членов других выборных орга­нов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления в силу норма­тивных правовых актов органов местного самоуправления;

8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправле­ния;

9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов ме­стного самоуправления и выборных должностных лиц мест­ного самоуправления;

10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выбор­ных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11) гарантии прав должностных лиц местного само­управления;

12) условия и порядок организации муниципальной служ­бы;

13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользо­вания и распоряжения муниципальной собственностью;

14) вопросы организации местного самоуправления; обу­словленные компактным проживанием на территории му­ниципального образование национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исто­рических и иных местных традиций;

15) другие положения об организации местного само­управления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного са­моуправления в соответствии с законами Российской Феде­рации и законами субъектов Российской Федерации.

Последнее положение говорит о том, что Федеральный за­кон оставил открытым перечень вопросов, которые может ре­гулировать устав муниципального образования. Каждое муни­ципальное образование в зависимости от особенностей органи­зации и деятельности может регулировать уставные нормы и иные правила, обязательные на данной территории. Феде­ральный закон указывает также в ст. 8, что Устав муници­пального образования разрабатывается муниципальным обра­зованием самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправ­ления или населением непосредственно.

В основном в муниципальной практике закрепляются сле­дующие варианты принятия уставов: (1) устав принимает­ся в результате местного референдума; (2) устав принимается представительным органом местного самоуправления боль­шинством не менее чем в 2/3 голосов его членов.

Устав муниципального образования подлежит государст­венной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. В соответствии с постановлением Президиума Верховного суда РФ от 28 октября 1997 г., «государственная регистрация Устава муниципального образования является необходимым условием вступления Устава в силу».

Рассмотрим пример из судебной практики:

     «Болмасов, Давыдов,  Трапезников обратились в суд с  заявлением  о признании недействительными:  п.4  ст.6 Закона Рязанской области от 10 января 1996 г. "О местном самоуправлении в Рязанской области" в части, устанавливающей, что  устав муниципального образования вступает в силу после его регистрации,  и п.1 ст.5  Закона  Рязанской  области  от  25 января 1996   г.   "О   порядке   регистрации   уставов  муниципальных образований в Рязанской области" в  части  установления  требования  о том, что государственная регистрация устава муниципального образования является необходимым условием вступления устава в силу.

     При этом  они ссылались на противоречие названных Законов области в данной части п.5 ст.8 Федерального закона от 28 августа 1995 г.  "Об общих принципах   организации  местного  самоуправления  в  Российской Федерации", согласно   которому   устав   муниципального   образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования) и это обстоятельство не связывается с фактом регистрации устава.

     Судебная коллегия по гражданским делам Рязанского областного суда требования заявителей  удовлетворила,  признав   указанные   положения Законов Рязанской  области не соответствующими названному Федеральному закону.

     Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение суда первой инстанции отменила  и  вынесла  новое  решение  об  отказе заявителям в удовлетворении их требований.

     Заместитель Генерального прокурора РФ в протесте поставил  вопрос об отмене  кассационного  определения  ввиду  неправильного применения норм материального права.

     Президиум Верховного  Суда РФ 29 октября 1997 г.  протест оставил без удовлетворения, указав следующее.

     По мнению  прокурора,  установление  законом  субъекта Российской Федерации норм,  связывающих вступление в силу  уставов  муниципальных образований с их предварительной государственной регистрацией, выходит за пределы компетенции субъекта Российской Федерации и не  согласуется с положением  Федерального  закона  "Об  общих  принципах  организации местного самоуправления в  Российской  Федерации",  в  соответствии  с которым устав  муниципального  образования  вступает  в силу после его официального опубликования (обнародования).

     С доводами протеста согласиться нельзя.

     В силу   ст.12   Конституции   Российской    Федерации    местное самоуправление в    пределах    своих    полномочий    самостоятельно.

Установление же общих принципов  организации  местного  самоуправления находится в   совместном  ведении  Российской  Федерации  и  субъектов Российской Федерации   (п."н"   ч.1   ст.72   Конституции   Российской Федерации).

     В соответствии с ч.2 ст.76 Конституции  Российской  Федерации  по предметам совместного   ведения   Российской   Федерации  и  субъектов Российской Федерации  издаются  федеральные  законы  и  принимаемые  в соответствии с  ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.  Исходя из названных конституционных  положений, кассационная инстанция   обоснованно   указала   на  то,  что  в  ст.5 Федерального закона   "Об   общих   принципах   организации   местного самоуправления в   Российской   Федерации"   к   полномочиям   органов государственной власти  субъектов  Российской  Федерации  отнесено,  в частности, принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении,  установление  порядка  регистрации  уставов муниципальных образований (пп.1, 16).

     Согласно п.3   ст.8    данного    Федерального    закона    устав муниципального образования   подлежит  государственной  регистрации  в порядке, установленном законом  субъекта  Российской  Федерации,  а  в соответствии с  п.5  того  же  Закона устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

     При таких   обстоятельствах   нет   оснований  считать,  как  это утверждалось в протесте, что обжалуемые заявителями нормы, относящиеся к порядку   регистрации   уставов   муниципальных   образований  и  их вступлению в  силу,   приняты   субъектом   Российской   Федерации   с превышением его   компетенции   или  вопреки  названному  Федеральному закону.

     Логическое толкование   упомянутых   статей  Федерального  закона позволило кассационной инстанции сделать правильный вывод о  том,  что акт государственной   регистрации  устава  муниципального  образования является обязательной      стадией      соответствующего       единого нормотворческого процесса,    следующей    за   принятием   устава   и предшествующей его опубликованию (обнародованию), после которого устав вступает в силу.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11