Устав муниципального образования

Устав муниципального образования

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение. 2

Глава 1. Общие принципы организации и правовая основа местного самоуправления. 4

1.1. Понятие «местное самоуправление». 4

1.2. Территориальные основы местного самоуправления. 16

1.3. Особенности регулирования местного самоуправления   25

Глава 2. Устав муниципального образования, как основной правовой акт местного значения. 34

2.1. Понятие и классификация правовых актов местного значения   34

2.2. Создание, реорганизация и упразднение муниципальных образований.. 47

2.3.  Характеристика Устава муниципального образования как основного правового акта местного самоуправления. 53

2.3. Порядок разработки, принятия и регистрации Устава муниципального образования.. 56

Заключение. 72

Список литературы: 75

Приложение 1. УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ "ПРЕСНЕНСКИЙ РАЙОН г. МОСКВЫ" 78

Приложение 2. СВИДЕТЕЛЬСТВО О ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ УСТАВА

МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. 101

Введение.

С 1 сентября 1995 г. - даты вступления Федерального закона «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» в юридиче­скую силу наступает заключительный этап становления муниципального права в Российской Федерации. На этом этапе развития правовой основы местного самоуправления формируется федеральное и региональное за­конодательство, конкретизирующее общее принципы органи­зации местного самоуправления, принимаются акты, регла­ментирующие основные стороны жизнедеятельности муниципального образования.

Становление муниципального права сопровождалось формированием выборных представительных органов местного самоуправления, избранием глав муниципальных образований, что позволяло перейти к юридическому оформлению статуса муниципальных образований — к разработке и принятию их Уставов. Как основные нормативные правовые акты местного уровня они определили конкретную модель организации мест­ного самоуправления для соответствующего муниципального образования. Наряду с Уставами муниципальных образований принимаются и издаются иные правовые акты местного самоуправления, которые наряду с федеральными и регио­нальными актами формируют единую правовую основу орга­низации и деятельности местного самоуправления.

Цель исследования – охарактеризовать Устав муниципального образования как основной правовой акт местного значения.

Объектом исследования является правовое регулирование местного самоуправления.

Предмет исследования – Устав муниципального образования.

Цель исследования предполагает решение следующих задач:

1.                                 Охарактеризовать общие принципы организации местного самоуправления

2.                                 Рассмотреть особенности правового регулирования местного самоуправления.

3.                                 Дать классификацию правовых актов местного значения.

4.                                 Указать порядок создания, реорганизации и упразднения муниципальных образований

5.                                 Рассмотреть процесс разработки принятия и регистрации Устава муниципального образования

6.                                 Указать роль Устава муниципального образования в правовом регулировании местного самоуправления.

Структура работы включает в себя введение,  2 главы, заключение, список литературы, приложение.

Глава 1. Общие принципы организации и правовая основа местного самоуправления.

1.1. Понятие «местное самоуправление».

Местное самоуправление является одним из основных ви­дов самоуправления наряду с национальным, профессиональ­ным, самоуправлением по интересам и политическим. В специ­альной литературе в настоящее время можно встретить доста­точно большое количество разнообразных определений этого сложного политико-правового явления. Отсутствие единого подхода объясняется не только запоздалым становлением со­временной российской муниципальной теории и практики, но и многообразием моделей местного самоуправления, которые с учетом местных особенностей формируются в нашей стране, несхожестью геополитического, социально-экономического и культурно-исторического положения муниципальных образо­ваний, своеобразием решаемых задач местного значения и т.п. Определенное значение имеет и то, что теоретики и практики муниципального процесса активно используют не только рос­сийский опыт земского и городского самоуправления второй половины XIX - начала XX вв., но и достижения зарубежного местного самоуправления со своими особенностями в каждой стране.

Одно из первых определений понятия местного само­управления в отечественной юридической литературе было да­но А. Васильчиковым, сторонником общественной (общест­венно-хозяйственной) теории и одним из наиболее активных разработчиков земской и городской реформ Александра П. Под самоуправлением он понимал «участие народа в местном внут­реннем управлении своего Отечества». Конкретизируя данное определение, он, во-первых, указал, что пределы участия народа в управлении устанавливаются верховной властью с учетом практической целесообразности: местным жителям должен быть представлен обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем вопросам, которые могли бы объединить верховную власть чрезмерными расходами и заботами управления. Во-вторых, местное самоуправление — это единст­во прав и обязанностей, т.к. «система, возлагающая на местных обывателей все тяготы управления без соответствующих прав, не заслуживает названия самоуправления»[1].

Трактовка Васильчикова встретила сильную оппозицию в лице представителей государственной школы в юриспруденции (В.И. Чичерин, К.Д. Кавелин, С.М. Соловьев, А.Д. Градовскин и др.), которые в своих суждениях особо подчеркивали, что местное самоуправление — это лишь составная часть госу­дарственного управления.

Понимание муниципального самоуправления как разно­видности местного государственного управления получило ши­рокое распространение и в зарубежной муниципальной теории, в частности, в одной из наиболее известных — германской му­ниципальной школе. В дальнейшем, вплоть до рубежа XIX-XX вв., именно противостояние сторонников общественной и госу­дарственной теорий местного самоуправления в значительной степени определяло трактовку сущности данного понятия. Но уже с конца XIX в. формируется ряд новых подходов, наиболее известными из которых становятся теории дуализма муници­пального управления, социал-реформистские концепции мест­ного самоуправления, теории социального обслуживания и др.

Понятие «местное самоуправление» в юридической лите­ратуре также пытались определить исходя из сравнительно-правового анализа методов и приемов деятельности, которые используют в отличие от государственных муниципальные ор­ганы и их должностные лица. Последние, как правило, осуще­ствляют методы нетрадиционной политики, активнее исполь­зуют общественную инициативу. Их деятельность часто олице­творяет неполитическую волю и имеет местный, локальный характер.

Для трактовки понятия местного самоуправления особое значение имеет выявление правовой природы местного само­управления. Ибо оно обладает одновременно качествами соци­ального и политического, публично-правового и частноправово­го. С одной стороны, самоуправление — это естественное со­стояние человека и общества, что отличает его от государства.

В этом сила самоуправления, но в этом и его слабость, так как общество эффективно функционирует только в условиях сло­жившейся государственности. Достаточно ярко подтверждает это исторический опыт нашей страны. Сближение общества и государства, преодоление их вечного антагонизма отчасти на­ступало в периоды реформ, когда в осуществлении властных отношений активизировалась роль самого народа. Однако в России вслед за прорывом — реформами местного самоуправ­ления наступал откат с очередным усилением тенденции цен­трализации власти и свертыванием самоуправленческих начал, в том числе и в социально-политической сфере.

Но антагонизм общества и государства — такая же неиз­бежность, как и их извечная потребность друг в друге. Органи­зационная обособленность общества и государства, органов ме­стного самоуправления от органов государственной власти (в большей или меньшей степени — это определяется в каждой конкретной ситуации отдельно) детерминирована самостоя­тельностью социального и политического. Вместе с тем, мест­ное самоуправление, являясь проявлением общественного (со­циального), имеет общую с государством правовую природу. И государство, и местное самоуправление — это различные формы единой публичной власти. Как писал Г.В. Барабашев, местное самоуправление — это публичная власть, существую­щая наряду с государственной властью, которую отличают та­кие признаки, как: 1) локально-управленческий характер орга­нов; 2) наличие определенных формальных гарантий органи­зационной, финансово-бюджетной и функциональной само­стоятельности органов местного самоуправления, в том числе право местного нормотворчества; 3) специфическая связь с на­селением (муниципальные органы или их должностные лица избираются населением либо их функции осуществляются на­селением)[2].

Таким образом, местное самоуправление — это публичная власть, сочетающая в себе также признаки общественного (ес­тественного) феномена. Местное самоуправление выступает как форма гражданской самодеятельности населения, проявле­ние его социальной активности, способности участвовать в управлении собственными делами и нести за это ответствен­ность. Органы местного самоуправления в концентрированном виде должны выражать социально-экономические и духовные потребности и интересы местного сообщества. Только такая власть способна обеспечить порядок, устойчивость экономиче­ских отношений, оградить местное сообщество от произвола и анархии. Социальная основа придает устойчивость власти, так как в обществе всегда действуют социальные группы с противоре­чивыми, часто непримиримыми интересами.

Как показывает опыт исторического развития, именно на уровне местного самоуправления создаются наиболее благо­приятные условия для разрешения социальных противоречий, для организации межличностных, межгрупповых, межклассо­вых и общенациональных отношений, гармонизации различ­ных интересов. Муниципальная власть добивается доверия в: себе у самых различных социальных групп. Таким образом, обеспечивается определенная автономия и самостоятельность деятельности муниципальных органов. Местное самоуправление структурирует тот уровень са­моорганизации жизнедеятельности, на котором реализуются естественные потребности человека: в жилище, в питании, водоснабжении, в необходимых условиях воспроизводства производительных сил и благоприятной окружающей природной среды. Но хотя на этом уровне реализуются естест­венные потребности отдельного человека, условия их удовле­творения имеют не частный, а общественный характер. По выражению известного исследователя самоуправляющихся сообществ В. Острома (США), такие блага и услуги как жи­лищно-коммунальные, противопожарная защита, полицей­ская служба, очистка загрязненного воздуха не могут быть «расфасованы» для каждого потребителя в отдельности; они не могут продаваться только тем лицам, которые готовы за них заплатить. С другой стороны, неэффективно и нерацио­нально передавать их осуществление и на государственный уровень, так как в этом случае затраты на их осуществление значительно превысят выгоду от них. Местный уровень — это некий оптимальный уровень для их реализации. Правда, об­щественный характер их предоставления порождает «эффект бесплатного потребления», в результате которого выгоды и потери для различных групп населения могут значительно дифференцироваться. Но, как пишет В. Остром, «в любом крупном сообществе большинство людей философски воспри­нимает издержки жизни в большом городе — загрязнение воздуха, транспортную перегруженность, шум и различные другие факторы, создающие неудобства, исходя из того, что неизбежные спутники выгод проживания в регионах больших городов»[3].

Естественный характер проблем местного сообщества влияет на деятельность муниципальных властей, которая при­обретает непосредственно социальный характер, в отличие от органов, действующих хотя и на местном уровне, но выпол­няющих государственные функции (военкоматы, налоговые службы, таможенные органы, органы госбезопасности). Такие функции как социальная поддержка семьи, детства, материн­ства и отцовства, социальное и культурное обслуживание лю­дей и т.п. — традиционно во многих странах осуществлялись на местном уровне.

Исследователь демократии А. де Токвиль считал также, что местное самоуправление «играет для установления незави­симости ту же роль, что и начальные школы для науки; оно от­крывает народу путь к свободе и учит его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером»[4]. Естествен­ному характеру формирования местного сообщества соответст­вует и общественная природа большинства организаций, в деятельности которых наиболее активно участвуют жители. Это: кондоминиумы, гаражные кооперативы, садоводческие общества, молодежные объединения и др. Но успех их дея­тельности в немалой степени обусловлен взаимодействием с органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления показывают более тон­кое понимание проблем местного населения, чем государствен­ные органы. Это отражается и в компетенции муниципальных органов, в ведении которых, как правило, находится большин­ство вопросов, определяющих ежедневную жизнь человека. На этом уровне чувствительнее диспропорции в расходах и дохо­дах, реакция людей на социальные последствия диспропорции, но у местных органов и большие возможности мобилизации местного населения и ресурсов на решение таких проблем.

Хотя, как правило, местные сообщества часто волнуют од­ни и те же проблемы: будь то проблемы образования или водо­снабжения, решаются они по-разному в муниципальных обра­зованиях. В этом проявляются не только субъективные факто­ры, специфика реального времени и конкретного места, но и правовая природа местного самоуправления. Муниципальные образования в меньшей степени связаны общими правилами и население вправе формировать разнообразные модели социальной организации и деятельности, регламентировать опреде­ленный выбор муниципальных благ. В этой возможности важ­нейшее преимущество муниципальной власти. Так, на содержание образования может оказать влияние его столичный или провинциальный уровень, наличие крупных научных центров, профессиональная структура населения, а на способы решения проблем водоснабжения повлияют местные климатические и природные условия. Учесть достаточно полно своеобразие icox условий способны органы власти, действующие именно на ме­стном уровне.

Преимущества муниципального уровня проявляются так же в их более реальной подотчетности населению. Это обеспе­чивается за счет активного участия общественности в осуществлении управленческих функций, в том числе контроле за пре­доставлением услуг и обслуживанием населения, принятием мер по укреплению системы финансовой отчетности и борьбы с коррупцией. Местное сообщество оперативно реагирует на обо­стрение социальных проблем, имея на местном уровне допол­нительные возможности для влияния на принятие решений, на поведение своих избранников (мэров, депутатов, гласных, советников).

Определенная «прозрачность» муниципальной власти уси­ливает доверие населения к ее возможностям. В муниципаль­ных органах население видит тот уровень власти, от которого зависит решение наиболее важных текущих проблем. Вполне справедливо жители считают, что больше всего возможностей для решения насущных проблем имеет глава администрации города или района, в руках которого сосредоточены все мест­ные финансовые ресурсы и основные рычаги управления.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11