Устав муниципального образования

Территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным деле­нием. Это разъяснение было дано Конституционным Судом РФ в Постановлении от 3 ноября 1997 г., в котором было отмечено,  что перечень территорий муниципальных образований являет­ся открытым и эти территории устанавливаются в соответст­вии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 1 ст. 12 усилил ключевое значение городских и сельских поселений в системе муниципальных образований, преду­смотрев, что «население городского, сельского поселения не­зависимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Федеральный закон допускает ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления только на отдельных территориях федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государ­ства.

В Федеральном законе был конкретизирован состав территории муниципального образования, который включает:

1) земли городских, сельских поселений, т.е. муниципаль­ные земли;

2) прилегающие к ним земли общего пользования;

3) рекреационные зоны (землями рекреационного назна­чения в соответствии с земельным законодательством призна­ются выделенные в установленном порядке:

• земли, предназначенные и используемые для организо­ванного массового отдыха и туризма населения (земельные уча­стки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, сана­ториев, кемпингов, спортивно-оздоровительных комплексов, ту­ристских баз, стационарных и палаточных туристско-оздоровительных лагерей, домов рыболовов и охотника, детских тури­стских станций, парков, лесопарков, учебно-туристских троп, маркированных трасс, пионерских и спортивных лагерей, рас­положенных вне земель оздоровительного назначения);

• а также земли пригородных зеленых зон, занятые леса­ми, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выпол­няющими защитные и санитарно-гигиенические функции и' являющиеся местом отдыха населения; на землях рекреацион­ного назначения запрещается деятельность, препятствующая их использованию по целевому назначению;

4) земли, необходимые для развития поселений;

5) другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

Ст. 85 Земельного кодекса РФ также определяет состав земель поселений, в который могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламен­тами к следующим территориальным зонам: 1) жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельско­хозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным территориальным зонам.

Законодатель оставил открытым перечень состава терри­тории местного самоуправления и предусмотрел возможность расширения территории муниципального образования в тех случаях, когда это необходимо для его развития. Более подроб­но возможность выкупа земельных участков для муници­пальных нужд, если таковых для развития поселений оказы­вается недостаточно, устанавливают Гражданский и Земель­ный кодексы РФ.

В ст. 49 Земельного кодекса РФ установлено, что изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муници­пальных нужд осуществляется в исключительных случаях, свя­занных с: 1) выполнением международных обязательств РФ; 2) размещением объектов государственного или муниципаль­ного значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; 3) иными обстоятельствами в уста­новленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, в случа­ях, установленных законами субъектов Федерации.

В ст. 279 ГК РФ предусмотрено, что земельные участки могут быть изъяты у собственников решением федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ. Соб­ственник земельного участка должен не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведом­лен об этом органом, принявшим решение, которое также под­лежит государственной регистрации. Выкупная цена, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собствен­ником участка. При определении выкупной цены в нее вклю­чаются рыночная стоимость земельного участка и находящего­ся на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причи­ненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упу­щенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.

Если собственник не согласен с решением об изъятии у не­го земельного участка для муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику уведомления о государственной регистрации решения государственного органа об изъятии земельного участка.

Реальная муниципальная практика расширяет понятие территориальных основ местного самоуправления, создает необходимое разнообразие территории муниципальных образований. В частности, уже сегодня законодательством ряда субъектов РФ достаточно подробно регулируются территориальные основы местного самоуправления, предусмотрено существование территорий со специальным статусом. Так, Устав Иркутской области, определяя  территорию муниципального образования, в ст. 44 указывает, что такая территория может располагаться в границах: (1) целого компактного поселения (город, село, поселок и др.); 920 компактного поселения и прилегающих к нему территорий; (3) объединения городских, сельских поселений.

Уставом Иркутской области предусмотрены также территории со специальным статусом, образованные для осуществления функций государственного управления (внутриобластные, внутригородские и иные специальные административные округа) либо для сохранения и развития традиционных форм хозяйствования и природопользования малочисленных этнических групп, населенных пунктов исторического значения, либо для достижения иных целей (закрытые муниципальные образования, особые экономические зоны и др.).[8]

Закон Воронежской области «О местном самоуправлении в Воронежской области», определяя территориальные основы местного самоуправления, также предусматривает создание специальных территорий управления. Они образуются соответствующим представительным органом или по соглашению соответствующих представительных органов местного самоуправления в зависимости от размера территории, наличия и расположения объектов муниципальной собственности, жилищно-коммунального хозяйства, учреждений народного образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, физкультурно-спортивных объектов, особенностей жилой застройки. Границы специальных территорий административного управления, перечень и наименование органов, осуществляющих управление указанными территориями, закрепляются в уставе муниципального образования и в положении об управлении указанной территорией.

Законодатели Воронежской области указали также на особенности местного управления в пригородных зонах городов.

Пригородная зона городов, как указано в законе о местном самоуправлении в Воронежской области, является зоной совме­стных интересов городского и иных территорий местного само­управления. Она может быть создана по инициативе органов местного самоуправления города и окружающих его террито­рий путем согласительных процедур q участием всех заинтере­сованных сторон, а при отсутствии согласия — в соответствии с порядком, установленным законодательством области. Реше­ние о создании пригородной зоны предусматривает закрепле­ние ее границы, правового статуса, разграничения полномочий между органами местного самоуправления на территории при­городной зоны, в том числе по содержанию инфраструктуры пригородной зоны[9].

При определении территориальных основ отдельных муниципальных образований необходимо бывает также учиты­вать и такой фактор, как расположенные на их территориях промышленные, научные и культурные центры. Как правило, особенности местного самоуправления на таких территориях определяются или уставом данного муниципального образова­ния, или особыми законодательными актами органов государ­ственной власти.

1.3. Особенности регулирования местного самоуправления

Регулирование местного самоуправления осуществляется с по­мощью совокупности различных видов социальных норм. Они выражают объективную потребность любого общества в упоря­дочении муниципальных отношений и имеют исторический характер. По мнению B.C. Нерсесянца, системная целостность всех видов социальных норм для обеспечения оптимальной ре­гуляции социальных отношений обусловливает необходимость сочетания правовых форм воздействия с регулятивными воз­можностями других социальных норм[10]. С другой стороны, такое сочетание предусматривает выбор наиболее эффективных в тот или иной момент социальных норм. Формы я методы социаль­ного регулирования в значительной степени зависят от обще­ственных потребностей, государственной политики, реальной обстановки на местах.

Первоначальным универсальным регулятором отношений в местном сообществе являлось обычное (общинное, при­мирительное) право, которое наряду с религиозно-мифологическими и моральными нормами определяло органи­зацию и деятельность древнейших институтов самоуправления. Роль обычая как источника права весьма высоко оценивается специалистами в области теории и философий права. Так, по мнению Р. Лукича, «обычай — один из лучших методов право­творчества: он демократичен, надежен, полностью адекватен регулируемым отношениям, затрагивает имеющие существен­ное значение проблемы и дает их решение в долгосрочной пер­спективе»[11]. Как считал А.А. Леонтьев, в западноевропейской науке длительное время господствовали взгляды, что обычное право заимствует свою силу в законе и подчиняется воле зако­нодателя в применении нормы обычая к реальной сфере правоотношений. А поэтому не является самостоятельным источником права. Но еще историческая школа права попыталась [доказать, что правовой обычай и закон — это два самостоя­тельных, независимых источника права. В российской юридической школе существовало также неоднозначное мнение но этому вопросу. В частности, Л. Петражицкий допускал, что не только закон мог подчинять себе обычай, но в иных обстоятель­ствах закон, противоречащий обычаю, не мог быть реализован.

Особое значение обычая в регулировании местного само­управления объясняется рядом обстоятельств. Среди важней­ших— антропологическая направленность местного само­управления как естественно-ценностного уровня самоорганиза­ции человека. Здесь, по мнению В.М. Капицына, постигается людьми собственная природа, природа того сообщества, в кото­рое они включаются. На этом уровне решается большинство его территориально-бытовых проблем, сохраняются традиции и обычаи, возникает особое доверие членов местного сообщества к органам власти и его должностным лицам. И как результат — формируются нормы поведения, основанные на знании своих прав и обязанностей, вере в силу коллективных решений и дей­ствий, коллективных возможностей представительной и непо­средственной демократии. Роль обычая как источника права была значительной в России также в силу доминирования в те­чение длительного времени в составе ее населения крестьянст­ва.

Обычное право сохранило свое значение как один из ис­точников муниципального права вплоть до сегодняшнего дня. Российское законодательство предусматривает его сохранение, в том числе и путем широкого использования местных тради­ций в организации и деятельности местного самоуправления. Но изучение обычая как источника муниципального права предполагает различение обычного права и местного обычая. Бели первое, как правило, находило закрепление в конечном итоге в законодательстве, то второй — реализовывался в жизни конкретного локального местного сообщества. В настоящий момент сохраняется роль как первого (в частности, при опреде­лении предметов ведения местного самоуправления), так и вто­рого (при регулировании организации и деятельности местного самоуправления, например, комитетов микрорайонов, уличных комитетов, домовых комитетов и др.).

Наряду с обычаем в регулировании сословного самоуправ­ления большое распространение получили нормы корпора­тивного права. В прошлом такое право формировалось купе­ческими гильдиями и ремесленными цехами, артелями и об­щинами. Оно регулировало создание и функционирование кор­поративного сообщества, обеспечивало коллективность отно­шений через механизмы взаимопомощи, круговой поруки, со­вместной хозяйственной деятельности, ограничивало участие населения в самоуправлении признаками сословности, имущественным цензом. В наше время корпоративные нормы как групповые нормы внутриорганизационного характера служат реализации конституционного права граждан на объединение, отвечая сути права на самоуправление отдельного (локального) сообщества.

В регулировании жизнедеятельности местного сообщества определенное значение всегда имели также морально-этические нормы, которые сохраняют свое значение и в жиз­ни современного местного сообщества. Именно здесь наиболее актуальны такие понятия как доверие, взаимопомощь, поддерж­ка, и, наоборот, осуждение антиобщественного поведения.

Говоря о становлении нормативного правового акта как основного социального регулятора местного самоуправле­ния, поучительно вспомнить известное выражение Гераклита о том, что «граждане должны отстаивать законы своего города так же, как и его стены». Закон как веление разума, по мнению другого великого мыслителя Ф. Аквинского, должен обладать следующими признаками: 1) разумность веления; 2) соответ­ствие общему благу; 3) компетентность органа, его установив­шего; 4) обнародование. С учетом данных требований, нельзя не отметить особую значимость нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления, а также от­ветственность субъектов правотворчества. Именно на местном уровне в полной мере и ранее всего проверяется разумность принятого нормативного акта, его соответствие не только об­щему благу, но и благу локального коллектива, каждого от­дельного человека. На этом же уровне очевиднее и компетент­ность отдельного руководителя, муниципального органа. Здесь сложнее уйти от ответственности за непродуманное решение, сослаться на «высшие» или общегосударственные интересы. С другой стороны, если местные акты адекватно отражают инте­ресы местного сообщества, отвечают его установкам и потреб­ностям, граждане будут отстаивать «законы своего города».

Правовая основа местного самоуправления в России нача­ла формироваться с 90-х годов XX в. В юридической литерату­ре по-разному определяются этапы становления правовой базы местного самоуправления и характеристика их сущности. Оп­тимальным можно считать выделение трех основных этапов в формировании правовой основы местного самоуправления:

I этап (1990-1993 гг.) — это период возрождения местно­го самоуправления в СССР и РСФСР в рамках советской го­сударственности, когда, с одной стороны, пытались транс­формировать местные Советы из органов государственной власти и управления в органы местного самоуправления, а, с другой, шла активная разработка новой концепции местного самоуправления и его основных институтов. Возрождение местного самоуправления началось с принятия 9 апреля 1990 г| Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», основное содержание которых можно свести к следующим принципиальным положениям:

• Советы как органы местного самоуправления трактовались исходя из весьма распространенной теории дуализма местного самоуправления, в соответствии с которой они имеют двойственную природу: и как органы государственной власти, и как органы общественного самоуправления.

• Сохранялась трехуровневая структура местных органов, в соответствии с которой до 1992 г. местным уровнем организации власти считался уровень края, области, автономной области и автономных округов.

• Исполнительно-распорядительные   (административные)  органы местного самоуправления до 24 мая 1991 г. рассматри­вались как исполнительные комитеты Советов. Это привело к тому, что на уровне законодательства фактически отсутствова­ло разграничение компетенций представительных и админист­ративных органов. Советы (как представительные органы) могли принять к своему рассмотрению «любые вопросы», что в условиях постепенного ослабления органов государственной власти, ее децентрализации и усиления роли местных органов достаточно быстро привело к нарастанию их конфронтации с местными администрациями. Это противостояние усилилось после издания Президентом РФ Указа от 22 августа 1991 г. (с доп. от 30 сентября 1991 г.) об объединении всех звеньев ис­полнительных органов в единую систему исполнительной вла­сти в РФ.

Развитие конституционной реформы позволило закрепить разделение органов государственной власти и местного само­управления в РФ, но попытки обосновать самоуправленческую природу советских органов носили весьма противоречивый ха­рактер. Тем более, что политическая ситуация начала 90-х гг. не способствовала последовательной трансформации Советов из местных органов государственного управления в органы ме­стного самоуправления. Принятие законов и указов 1991-1992 гг. не привело к формированию адекватной интересам населе­ния и потребностям ситуации системы местного самоуправле­ния. Отдельные положения нормативных актов противоречили друг другу, а другие оказалось невозможно осуществить. Кри­зис власти, в том числе и на местном уровне, усиливался. Все это не позволяло местные Советы того времени однозначно характеризовать как местное самоуправление.  

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11