Устав муниципального образования

На уровне муниципальных органов достигается большая гласность в принятии и осуществлении решений, а также предсказуемость результатов работы. Возможность на местном уровне более точного определения потребностей населения, а, следовательно, и оперативного реагирования на них, обеспечи­вает органам местного самоуправления большую ценность де­нег — важного ресурса деятельности муниципальных органов. Наряду с этим, на местном уровне возможно обеспечить уча­стие населения не только как потребителей услуг, но и как их производителей. Это не только удешевляет и повышает эф­фективность работы, но и формирует особый духовный климат, осознание тесной взаимосвязи интересов отдельных соци­альных групп, объединенных местом проживания, солидар­ность местного сообщества.

Важная социальная роль муниципальных органов обуслов­лена также государственной политикой РФ. Государство заинтересовано в том, чтобы большинство вопросов развития обра­зования, здравоохранения и культуры, жилищного и комму­нального хозяйства, социально-бытового обслуживания населе­ния и ряд других решались на уровне органов местного само­управления. Последние, таким образом, выполняют основную задачу — обеспечивают комплексное решение вопросов обслу­живания населения и достижения тем самым политической и социальной стабильности.

Однако, решая специфические местные проблемы, органы                                                                                                                                           местного самоуправления должны учитывать приоритеты го­сударственной политики: улучшение демографической ситуа­ции, предотвращение обнищания населения и минимизация отрицательных последствий безработицы, особенно в слабо­развитых регионах, сдерживание процесса имущественного расслоения в более «бедных» и наиболее «богатых» регионах.

Таким образом, выявление правовой природы местного самоуправления обогащает его понимание, обуславливая и разнообразие подходов к трактовке данного понятия. Все это нашло свое отражение также и в категориально-понятийном аппарате. В частности, местное самоуправление в Англии — это selfgovernment (самоуправление), во Франции — centralisa­tion administrative (административная централизация), в Гер­мании — standische verfassung (сословные учреждения).

Однако, в настоящее время в терминологических особен­ностях проявляется скорее прошлое местного самоуправления в отдельных странах нежели его настоящее. Благодаря усилиям теоретиков и практиков муниципального движения была выработана общая позиция в понимании местного самоуправ­ления, которая нашла свое закрепление в принятой странами - членами Совета Европы 15 октября 1985 г. Европейской Хар­тии местного самоуправления. Ст. 3 Хартии гласит: «Под ме­стным самоуправлением понимается право и реальная спо­собность органов местного самоуправления регламентиро­вать значительную часть государственных дел и управлять его, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Закрепление в международном праве понятия местного самоуправления в значительной степени повлияло на форми­рование представлений о местном самоуправлении в нацио­нальном законодательстве. Возрождение в СССР (РСФСР) ме­стного самоуправления в начале 90-х гг. XX в. сопровождалось, как правило, использованием в нормативных правовых актах определений достаточно близких по смыслу к общепринятым в европейском сообществе. В частности, уже в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. подчеркивалось, что местное само­управление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением административно-территориальных образований всех вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды, а также реализацию прав и свобод граждан.

Более близкое к принятому европейским сообществом оп­ределение закрепил Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г.: «Местное (территориальное) самоуправление в РСФСР — система организации дея­тельности граждан для самостоятельного (под свою ответ­ственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР» (ст. 1).

Выявление сущности понятия «местное самоуправление» было продолжено в ходе подготовки проекта Конституции РФ 1993 г. и разработки проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации». Автор одного из первых учебных пособий по муниципальному праву В.И. Фадеев предложил рассматри­вать местное самоуправление в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, как право граждан, местного сообщества на самостоятельное заве­дование местными делами и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах[5]. Такой систем­ный подход к определению местного самоуправления отличал и других исследователей права.

М.В. Баглай и Б.Н. Габричидзе, расширяя понятие ме­стного самоуправления, дополнили перечень его существенных признаков определением местного самоуправления как систе­мы, состоящей из совокупности демократических организаци­онных форм (выборов) и институтов прямой (непосредствен­ной) демократии (референдумов), других форм прямого воле­изъявления, а также указанием на то, что посредством выбор­ных и других органов местного самоуправления реализуются его цели, задачи и функции[6].

Принятие Конституций РФ ознаменовало определенный рубеж в понимании местного самоуправления. В 1995 г. кон­ституционное положение было конкретизировано законодателями в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:         

«1. Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

2. Местное самоуправление как выражение власти наро­да составляет одну из основ конституционного строя Рос­сийской Федерации» (ст. 2).

Однако, как в период разработки Федерального закона, так и после его принятия дискуссии активно продолжались. И.И. Овчинников, анализируя значение местного самоуправления в системе народовластия, предложил трактовать понятие местного самоуправления в двух аспектах: во-первых, как «право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами»; во-вторых, как «одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который вместе с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали)»[7].

Таким образом, местное самоуправление — это:

• основа конституционного строя России;

• форма народовластия;

• право населения муниципального образования на само­управление;

• самостоятельная  деятельность  населения муници­пального образования, признаваемая и гарантируемая Консти­туцией РФ, а также предполагающая ответственность;

• наличие   собственной   компетенции   —   вопросов местного значения;

• сочетание   прямой   (непосредственной)   и   пред­ставительной демократии;

• организация власти с учетом интересов населения муниципального   образования,   его   исторических   и иных местных традиций.

Анализируя данное определение, важно подчеркнуть, что наиболее важная сущностная характеристика заключается и признании местного самоуправления как неотъемлемого пра­ва населения муниципального образования. Это положение было, в частности, подтверждено и Конституционным Судом РФ в постановлении от 30 ноября 2000 г. Конституционный Суд рф, отметив, что часть 4 ст. 81 Устава (Основного Зако­на) Курской области предусматривает возможность самостоя­тельного и добровольного отказа населения от реализации права на организацию местного самоуправления и таким об­разом допускает возможность упразднения местного само­управления на территории отдельного муниципального обра­зования и его замену органами государственной власти, под­черкнул, что право проживающих на территории муници­пального образования граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муни­ципального образования.

1.2. Территориальные основы местного самоуправления.

Местное самоуправление может осуществляться в рамках не­больших территориальных единиц и в границах достаточно крупных территорий. В дореволюционной России, например, оно осуществлялось и на уровне уезда, и на уровне губернии. Причем, наряду с уездными и губернскими земскими органами самоуправления действовали уездные и губернские органы го­сударственного управления. Среди трудностей и противоречий современного этапа становления местного самоуправления следует выделить проблему территориальной основы местного самоуправления. Еще античными мыслителями (Аристотель, Платон) и Ф. Аквинским было сформулировано правило, со­гласно которому, государство не должно быть ни слишком большим, ни слишком маленьким.

Длительную историческую эволюцию прошел админист­ративно-территориальный принцип организации местного са­моуправления и в России. Так, территория древних Новгорода и Пскова делилась на концы и сотни, ряды и пятины. В XVI в. была известна такая административно-территориальная еди­ница, как губа. В XVIII в. Указом Петра I создаются провин­ции. В нашей стране получили широкое распространение тра­диционные административно-территориальные единицы — сельские и городские поселения, волость, уезд, губерния, а в XX в. — город, поселок, район, область.

Установление административно-территориального деле­ния государства традиционно находилось в ведении высших органов государственной власти. Конституция РСФСР относи­ла определение порядка решения вопросов административно-территориального устройства страны к ведению высшего орга­на государственной власти России — Съезда народных депута­тов РСФСР. Президиум Верховного Совета РСФСР, основыва­ясь на законодательных актах, закрепляющих его компетен­цию, решал вопросы образования районов, отнесения городов к различным категориям подчиненности, наименования и пере­именования населенных пунктов по ходатайствам краевых, областных Советов или их исполнительных комитетов.

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», ос­новываясь на праве Федерации устанавливать общие принципы административного деления, сохранил, по существу, в це­лостности ту территориальную основу местных органов власти, которая существовала и действовала на территории РСФСР. Закон не допускал возможности осуществления местного само­управления на каких-либо иных территориях. Вместе с тем, Закон уже не использовал понятия «город районного подчине­ния», «город областного подчинения», устанавливая в целом единую компетенцию для всех городских поселений.

В начале 90-х гг. на территории РСФСР насчитывалось более 40 тыс. муниципальных образований, в том числе: 2070 поселков городского типа, 1067 городов, в том числе 2 города федерального значения, 1867 районов. Но уже в этот период, особенно активно после роспуска местных Советов, осуществ­лялась политика по укрупнению территорий муниципальных образований. Так, если осенью 1993 г. существовало 28 тыс. выборных органов местного самоуправления, то к 1997 г. оста­лось только 8 тыс.

Зарубежный опыт свидетельствует о многообразии подхо­дов к определению территориальной основы местного само­управления. В различных странах она определяется исходя как из региональных особенностей, так и из исторических тради­ций. Так, в ФРГ основной административно-территориальной единицей местного самоуправления являются общины — сель­ская община или город, не имеющий районного деления. Объе­динения общин (союзы общин) составляют второй уровень — округ. Вместе с тем, статусом округов обладают и крупные го­рода. В ФРГ допускается существование так называемых горо­дов-республик, которые являются не только муниципальными образованиями, соответственно имеющими право на местное самоуправление, но и субъектами Федерации. Решение вопро­са об административно-территориальном делении является, как правило, или исключительной компетенцией соответст­вующих представительных органов местного самоуправления, или предметом совместного ведения органов местного само­управления и органов государственной власти. Но зарубежный опыт имеет и иные примеры. Например, в США вопросы ад­министративно-территориального деления и учреждения мест­ного самоуправления Конституция США (поправка 10) относит к компетенции штатов.

Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нор­мы, которые определили территориальные основы местного самоуправления:

1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях; законодатели, выделив в качестве основного уровня осуществления местного самоуправления в РФ — городское или сельское поселение, не стали жестко определять необходимость осуществления мест­ного самоуправления на иных уровнях.

2. Территориальные основы местного самоуправления оп­ределяются с учетом исторических и иных местных традиций.

3. Изменение границ территорий, в которых осуществля­ется местное самоуправление, допускается с учетом мнения на­селения соответствующих территорий.

Таким образом, Конституция РФ в качестве основания для установления территориальной основы местного самоуправле­ния признала административно-территориальный принцип, особое значение придав городским и сельским поселениям и допустив возможность осуществления местного самоуправле­ния на других территориях. Все административно-территориальные единицы, осуществляющие право на самоуправление, получили наименование муниципального образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкрети­зировал данные конституционные положения. Прежде всего, закон разграничил компетенции отдельных органов го­сударственной власти и органов местного самоуправ­ления в определении территориальных основ местного само­управления. К компетенции органов государственной власти РФ наряду с определением общих принципов территориальной организации местного самоуправления и контролем за их со­блюдением было отнесено также регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных терри­ториях, закрытых административно-территориальных образо­ваниях, городах федерального значения.

Органы государственной власти субъектов РФ принимают и изменяют законы, определяющие территориальные основы местного самоуправления в регионе, территории муниципаль­ных образований; регулируют законами особенности, в том числе территориальной организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций; устанавли­вают и изменяют порядок образования, объединения, преобра­зования или упразднения муниципальных образований, уста­навливают и изменяют их границы и наименования; имеют право проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципаль­ных образований.

Субъекты РФ не могут устанавливать требования, которые ограничили бы право населения муниципального образования на определение территориальных основ местного самоуправления. Это положение стало предметом рассмотрения Консти­туционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской об­ласти. Конституционный Суд РФ, подтвердив, что субъект РФ вправе определять порядок образования, объединения, преоб­разования или упразднения муниципальных образований, ус­тановления и изменения их границ и наименований, в том числе и путем установления принципов, влияющих на выбор территории муниципального образования, вместе с тем, под­черкнул, что такие принципы не должны являться ограничи­тельными условиями организации и осуществления местного самоуправления. Между тем, установленные в ч. 1 ст. 82 Уста­ва (Основного Закона) Курской области принципы (определе­ние территориального устройства исходя из максимальной эф­фективности решения социально-экономических вопросов ме­стного значения; наличие производственной, коммуникацион­ной и социальной инфраструктур, обеспечивающих решение вопросов областного и местного значения; наличие материаль­но-финансовых ресурсов для осуществления деятельности ор­ганов местного самоуправления и обеспечения государствен­ных минимальных социальных стандартов жителям муници­пального образования и др.) в силу неопределенности содержа­ния допускают их интерпретацию в качестве условий, ограни­чивающих по усмотрению органов государственной власти Курской области и вопреки волеизъявлению населения, выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправле­ние. Конституционный Суд РФ Постановлением от 30 ноября 2000 г. признал такие принципы не соответствующими Кон­ституции РФ.

К ведению местного самоуправления относится образова­ние, объединение, преобразование или упразднение внутриго­родских муниципальных образований, установление или изме­нение их территорий. Эти вопросы решаются с учетом мнения населения соответствующих территорий представительным органом местного самоуправления. Кроме этого, население му­ниципального образования и органы местного самоуправления также, как органы государственной власти субъектов РФ, мо­гут проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении преобразовании или упразднении муниципаль­ных образований.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11