"Сосуществование" президента и парламента разной партийной принадлежности

Настолько расширенная формулировка позиций президента как “гаранта” позволяет ему принимать самостоятельно меры по обеспечению “соблюдения Конституции Украины”, самостоятельно при этом определять признаки ситуации, в которой нарушено (реально или мнимо) нормальное функционирование институтов конституционной системы.

Из этого следует: президент наделен прерогативой принимать меры по восстановлению действия этой самой Конституции. Чем серьезнее угрозы нарушения Основного Закона, тем шире диапазон возможных действий президента Украины “в защиту Конституции”.

Аргумент второй. Согласно п.1 части первой ст.106 Конституции Украины президент “обеспечивает... национальную безопасность”. В п.17 части первой той же ст.106 повторно подчеркивается, что он “осуществляет руководство в сферах национальной безопасности и обороны государства”[88].

Что такое “национальная безопасность”? Это — “защищенность жизненно важных интересов человека и гражданина, общества и государства, при которой обеспечиваются постоянное развитие общества, своевременное выявление, предотвращение и нейтрализация реальных и потенциальных угроз национальным интересам”. Представленное определение — не точка зрения, а содержание положения ст. 1 Закона Украины “Об основах национальной безопасности Украины”[89]. В свете такого понимания национальной безопасности, трудно сказать, что именно в Украине не относится к “жизненно важным интересам” лица, общества и государства.

За решения такого чрезвычайно широкого (практически неопределенного) круга вопросов отвечает, значит, “слабый” президент Украины.

Аргумент третий. Согласно Конституции Украины предусмотрено, что президент “возглавляет Совет национальной безопасности и обороны Украины” (далее — СНБО)[90]. Что это за орган? СНБО является “координационным органом по вопросам национальной безопасности и обороны при президенте Украины”[91].

Несколько моментов, касающихся этого государственного органа:

1)               СНБО (с довеском “при президенте Украины”) не является совещательным (как подобный орган в Польше) или консультативным органом, он является органом государственной власти, который “координирует и контролирует деятельность органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны”[92]. Координация и контроль — это реальные властные полномочия, а не вспомогательные. Учитывая законодательное определение объема “национальной безопасности”, все органы исполнительной власти (от Кабинета министров Украины до районной государственной администрации) являются подконтрольными СНБО во главе с президентом по практически неопределенному кругу вопросов;

2)               состав СНБО формируется президентом, а по должности в него входят премьер-министр, ключевые министры (министр обороны, министр внутренних дел, министр иностранных дел) и председатель Службы безопасности Украины[93]. Председатель Верховной Рады не входит, но может принимать участие в его заседаниях. Остальные члены СНБО назначаются президентом, причем количественный состав СНБО не определен в законе. Подчеркнем, если министры в составе правительства являются солидарно ответственными перед президентом и Верховной Радой, то в качестве членов СНБО они подотчетны, причем индивидуально, единственному властному институту — президенту Украины. Это касается и премьер-министра.

Итак, “слабый” глава государства возглавляет государственный орган, в состав которого рядовым членом входит премьер-министр, а решения этого органа вводятся в действие указами президента.

Аргумент четвертый. Перед президентом Украины ответственен Кабинет министров Украины. Норма, предусматривающая это, сформулирована следующим образом: “Кабинет министров Украины ответственен перед президентом Украины и Верховной Радой Украины, подконтролен и подотчетен Верховной Раде Украины в пределах, предусмотренных этой Конституцией”[94].

Может показаться, что приведенная норма Основного Закона предполагает только “ответственность” правительства перед президентом, с одной стороны, а с другой — его “ответственность”, “подотчетность” и “подконтрольность” перед парламентом. Однако отличия условны, и отражают лишь профессиональный уровень разработчиков такой конституционной формулы. Правительство не может быть перед парламентом отдельно ответственным и отдельно подконтрольным, ведь “ответственность” (речь идет о политической ответственности) в своем содержании, в частности, предполагает и подотчетность, и подконтрольность.

Аргумент пятый. Следует обратить внимание на правовые акты, издаваемые президентом Украины. “Президент Украины на основе и во исполнение Конституции и законов Украины издает указы и распоряжения, являющиеся обязательными для выполнения на территории Украины”[95]. Обращает внимание на себя то, что акты главы государства обязательны для выполнения на территории Украины без указания субъектов, которым они адресованы. Это означает их обязательность для всех участников общественных отношений, в частности и для правительства. Чтобы именно у правительства сомнений не возникало по этому поводу, Конституция четко установила: “Кабинет Министров Украины в своей деятельности руководствуется этой Конституцией и законами Украины, а также указами президента Украины и постановлениями Верховной Рады Украины, принятыми в соответствии с Конституцией и законами Украины”[96].

Итак, Кабинет министров руководствуется в своей деятельности указами президента, то есть правовыми актами, издаваемыми “слабым” главой государства. Если указ президента Украины является обязательным для правительства, то, очевидно, глава государства вправе посредством указов направлять его деятельность. Для Украины это стало уже традиционным, но в Европе такой модели взаимоотношений президента и правительства не наблюдается.

Можно и иначе сформулировать эту проблему. Из изложенного следует — указы главы государства обладают высшей юридической силой по сравнению с юридической силой актов правительства, ведь они обязательны и для правотворческой деятельности Кабинета министров Украины. В такой ситуации трудно считать украинское правительство главным центром принятия решений в государстве, как это заведено в любой европейской стране. В Украине таким главным центром является все тот же “слабый” президент[97].

Аргумент шестой. Президент Украины, согласно Конституции, “приостанавливает действие актов Кабинета министров Украины по причине несоответствия Конституции с одновременным обращением в Конституционный Суд Украины по поводу их конституционности[98]”.

Президент только “приостанавливает”, а не “отменяет” акты правительства, для их направления в Конституционный Суд. Так и есть, но если учесть срок конституционного производства в Конституционном суде, то станет понятной действенность этого полномочия главы государства.

Аргумент седьмой. В Европе правительства ведут активную законопроектную работу, ведь серьезную общественную проблему невозможно решить на подзаконном уровне при помощи актов исполнительной власти. С этой целью правительство как основной составитель проектов законов пользуется привилегией определять законопроекты внеочередными для их своевременного рассмотрения и принятия парламентом. Такова европейская практика.

В Украине все иначе. Согласно Конституции: “Законопроекты, определенные президентом Украины как неотложные, рассматриваются Верховной Радой Украины вне очереди”[99]. Парламент Украины вне очереди рассматривает законопроекты, неотложность которых определяет только  “слабый” президент. А как же правительство? Оно может подать неотложный законопроект через президента, если он, правда, не будет возражать.

Аргумент восьмой. Президент Украины назначает на должность и освобождает от должности глав местных государственных администраций, хоть и “по представлению Кабинета министров Украины”. Так называемые губернаторы назначаются и увольняются именно указом президента Украины. Главы местных государственных администраций во время осуществления своих полномочий отвечают перед президентом Украины и Кабинетом министров Украины. Но из этих двух государственных органов только президент вправе отменить решения губернаторов, если они противоречат актам законодательства Украины. Именно президент самостоятельно принимает решение об увольнении главы местной государственной администрации в случае высказывания ему недоверия соответствующим местным советом[100].

В отличие от любого европейского государства президент Украины назначает и снимает подответственных ему руководителей областных и районных государственных администраций, в которых и сосредоточены исполнительно-распорядительные полномочия на соответствующих территориях. Такая модель позволяет “слабому” президенту осуществлять управление государством через глав областных и районных государственных администраций при минимальном участии правительства.

Можно привести и другие аргументы. С 1 января 2006 г. президент Украины получил право роспуска парламента в трех определенных Конституцией Украины случаях — это классический признак парламентаризма (парламентской или смешанной республики). Однако нетипично здесь иное: такое полномочие главы государства в Украине является дискреционным (т.е. осуществляющимся самостоятельно и по его собственной инициативе, поскольку “консультации” ни к чему не обязывают) и, к примеру, правительство не может на него повлиять. Это означает, что президент самостоятельно будет определять признаки парламентского кризиса как основание для роспуска законодательного органа.

Кроме того, одно из оснований для досрочного прекращения полномочий Верховной Рады Украины — “в течение шестидесяти дней после отставки Кабинета министров Украины не сформирован персональный состав Кабинета министров Украины” — может быть перефразировано таким образом: если президент своевременно не подаст в парламент кандидатуры министра обороны и министра иностранных дел, то у него возникает полномочие роспуска парламента. И это не шутка, ведь если для представления им кандидатуры премьер-министра Конституция устанавливает 15-дневный срок, то для внесения в парламент двух других упомянутых кандидатур такой срок не установлен. Так что только от воли главы государства зависит завершенность формирования “личного состава Кабинета министров Украины”[101].

Насколько “силен” Кабинет министров Украины с 1 января 2006 г.?

Начать следует с анализа первого конституционного полномочия правительства, согласно которому оно “обеспечивает государственный суверенитет и экономическую самостоятельность Украины, осуществление внутренней и внешней политики государства, выполнение Конституции и законов Украины, актов президента Украины”[102]. Кабинет министров Украины, следовательно, осуществляет внутреннюю и внешнюю политику государства, обеспечивая выполнение при этом не только законов, но и актов президента.

Не следует забывать и о том, что, в сущности, согласно Конституции Украины, президент “является гарантом” или “осуществляет руководство” в той управленческой сфере и в тех вопросах, которые правительство практически “обеспечивает” или “принимает меры”. Это касается и государственного суверенитета, и национальной безопасности, и обороны, и соблюдения прав и свобод граждан, и внешнеполитической деятельности государства[103].

Может показаться, что в ином, по конституционному статусу, правительство Украины напоминает аналогичные органы в европейских странах. Но только если не учитывать вышеперечисленное — от его ответственности перед президентом и до обязанности обеспечивать выполнение актов президента.

Сравним статус правительства Украины со статусом правительства в президентско-парламентской республике, которой является Франция. В этой стране правительство “определяет и осуществляет политику наций”, “распоряжается администрацией и вооруженными силами”, и “несет ответственность перед парламентом”[104]. В Украине Кабинет министров не определяет политики наций и не распоряжается ни администрацией, ни Вооруженными силами.

В Польше, которая на самом деле является парламентско-президентской республикой, у правительства также гораздо более сильные конституционные позиции, чем в Украине. Согласно ст.146 Конституции Польской Республики, “к компетенции правительства относятся вопросы политики государства, не закрепленные за другими государственными органами и органами территориального самоуправления”. Это значит, что правительству в этой стране принадлежат все полномочия, не закрепленные за другими конституционными органами. В Украине же подход совсем другой[105].

В последнее время украинское общество обратило внимание на институт контрасигнации (скрепление подписью премьер-министра и министра, ответственного за акт и его выполнение) указов президента.

Скрепления подписью членов правительства, требуют указы президента по четырем вопросам:

1) назначение и смещение глав дипломатических представительств;

2) возглавление СНБО;

3) принятие в случае необходимости решения о введении в Украине или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения, а также объявление в случае необходимости отдельных местностей Украины зонами чрезвычайной экологической ситуации;

4) образование судов[106].

Если во Франции, за некоторыми исключениями, все полномочия президента осуществляются актами, которые подлежат контрасигнации премьер-министром и соответствующим министром, то в Украине всего четыре конституционных полномочия президента из тридцати одного требуют контрасигнации[107].

Процедура контрасигнации не ограничивает полномочия президента в сфере национальной безопасности. Что  касательно полномочия “возглавление СНБО” указ президента требует контрасигнации, то его же указ касательно полномочия “осуществление руководства в сферах национальной безопасности и обороны” контрасигнации уже не требует[108].

Институт контрасигнации не ограничивает полномочия президента в сфере внешней политики. Если для указа президента о назначении дипломатического представителя необходимо “скрепление подписью”, то для указа об осуществлении полномочий “руководства внешнеполитической деятельностью государства” (п.3 части первой ст.106 Конституции) виза премьер-министра не нужна.

Каков конституционный статус премьер-министра Украины?

Конституционный статус премьер-министра определяет, что он “руководит работой Кабинета Министров Украины, направляет ее на выполнение Программы деятельности Кабинета Министров Украины, одобренной Верховной Радой Украины” и подписание им актов правительства[109]. Других конституционных функций премьер не имеет.

Следовательно, премьер-министр руководит работой правительства, направляя на выполнение программы его деятельности, одобренной парламентом.

Премьер-министр Украины конституционно “принижен” по сравнению с французским премьером, который “обеспечивает выполнение законов”, при соблюдении некоторых условий “осуществляет регламентарные полномочия и назначает на гражданские и военные должности”, “замещает в случае необходимости президента” и “несет ответственность за национальную оборону”[110]. Украинский премьер, как ни странно, лично не несет ответственности ни за один вопрос и не назначает никого ни на гражданские, ни на военные должности и, тем более, не замещает президента ни в одном случае.

В это трудно поверить, но премьер-министр Украины не вправе даже выступать от лица правительства, представлять его перед другими государственными органами внутри государства или за его пределами. К сожалению, Конституция, в самом деле, этого не предусматривает. Например, глава Верховной Рады, “представляет Верховную Раду Украины в отношениях с другими органами государственной власти Украины и органами власти других государств”[111], а для премьер-министра это не предусмотрено.

Премьер-министр Украины не является конституционным органом власти, в отличие от большинства премьеров в европейских странах, и, помимо руководства правительством, не наделен самостоятельными конституционными полномочиями, он — всего лишь руководитель (руководящий орган) Кабинета министров Украины как коллегиального органа.

Выводы

В Украине 1 января 2006 г. не состоялся переход от президентско-парламентской к парламентско-президентской республике по двум причинам.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8