"Сосуществование" президента и парламента разной партийной принадлежности

Парламент принял согласованный проект Конституции в первом чтении 4 июня и назначил второе чтение на 19 июня. Но противостояние еще не было преодолено. Последний “решительный бой” развернулся в конце июня. Президент пошел на довольно оригинальную провокацию: с подачи Кучмы правые фракции добились принятия ст. 17 Конституции о недопущении на территории Украины размещения иностранных военных баз. Расчет был таков, что коммунисты и пророссийские депутаты провалят тогда весь проект Конституции и сами дадут повод для объявления референдума. Однако Рада неожиданно приняла эту статью, а после этого психологически важного момента депутаты стали принимать те статьи, которые еще неделю назад были предметом ожесточенных споров. Вечером 26 июня Л. Кучма все-таки принял решение о назначении на 25 сентября всенародного референдума по первому, наиболее радикальному, с точки зрения распределения полномочий в пользу президента, проекту Конституции. Фактически Л. Кучма встал на путь Ельцина в 1993 г[68].

Однако украинский парламент оказался менее твердым, чем российский, и под угрозой роспуска предпринял беспрецедентный шаг. В результате Конституция была принята полностью. После знаковой статьи о частной собственности на землю “левые” согласились на все президентские формулировки всех остальных статей. Таким образом, блеф Л. Кучмы (вряд ли он решился бы все же на референдум) оказал сильное воздействие на депутатов, и все прошло мирно. 315 депутатов проголосовали “за”, 36 – “против”, 12 – “воздержались”, а 30 депутатов не голосовали. Утром 28 июня Кучма “поблагодарил депутатов и отменил референдум”. Так неожиданно быстро завершился многолетний конституционный марафон, а Украина, наконец, обрела важнейший политико-юридический атрибут государственного суверенитета[69].

От президентской республики к парламентской

В 1996 г. Л. Кучма вел себя в традиционном стиле постсоветского авторитарного лидера. Сейчас Украина с подачи президента уверенно идет по пути становления парламентаризма, а все вопросы, связанные с выборами 2006 г., обсуждались в рамках новой институциональной парадигмы (блокирование партий, формирование коалиций и т. д.). Парламент на глазах становится все более значимым политическим институтом в стране. С 1 января 2006 г. Верховная Рада получила право формировать правительство и назначать премьер-министра[70]. Кандидатура главы правительства  предлагается парламентским большинством. Он несет ответственность не только перед президентом, но и перед Верховной Радой. Наконец, парламент  избирается не на четыре года, а на пять лет[71]. Иными словами, ответственность парламента и его полномочия существенно возросли. То же самое касается и кабинета министров, который отныне оказывается в одной лодке с парламентом. Президент, напротив, теряет существенную часть своих полномочий. Все это теоретически ведет к радикальной демократизации украинской общественной жизни и является побочным продуктом “оранжевой революции”, от которого, надо сказать, “оранжевая власть” отчаянно пыталась избавиться. Именно в этом странном обстоятельстве усматривается тенденция, необъяснимая с точки зрения того, что парламентаризм якобы по определению более выгоден новой элите, но не выгоден старой. Гораздо более вероятно то, что он перестает быть выгодным любой политической силе, как только она приходит во власть[72].

Факт инициирования политической реформы президентом Л. Кучмой в 2003 г. есть лучшее доказательство того, что далеко не всегда президентская форма правления гарантирует стабильность и безопасность власти. “Оранжевые революции” наглядно продемонстрировали степень зыбкости “тронов” на постсоветском пространстве. Жесткие вертикали, установленные в Украине и Грузии, не смогли справиться с революционным напором. Нельзя исключить того, что Л. Кучма уже в 2003 г. предвидел возможность такого развития событий и путем политической реформы планировал его предотвратить. Если бы не массированная поддержка, оказанная “оранжевым” извне, то сейчас президентом Украины был бы В. Янукович, а премьер-министром — Л. Кучма. Если Э. Шеварднадзе в условиях революции обеспечил себе неприкосновенность своими былыми заслугами в деле уничтожения советской империи, то Л. Кучма — путем хитроумной политической комбинации и пакетного соглашения, важнейшей частью которого была политическая реформа. Это означает, что институты сами по себе ничего не гарантируют элитам, но являются инструментами в руках людей и обстоятельств.

Нынешняя оппозиция президента В. Ющенко политической реформе свидетельствует о том, что пришедшие во власть при наличии такой возможности начинают ориентироваться на президентскую форму правления как более консервативную и способствующую удержанию позиций. После прихода во власть “оранжевые силы” отнюдь не стремились к тому, чтобы сделать украинскую политику более демократичной. Их интересовал именно доступ к власти, а не изменение правил ее функционирования. Лишь став премьер-министром, а, позднее оказавшись в новой оппозиции, Юлия Тимошенко превратилась в сторонника политической реформы. Только через парламент (или “революцию”) она имеет шансы вернуться на Олимп украинской политики. Иными словами, любая постсоветская власть склонна к консервации своего положения и, если возможно, делает это через президентскую форму правления, а любая оппозиция стремится к усилению роли парламента. Причина, разумеется, коренится не в идеалистических симпатиях к данному институту, а в желании использовать его для обретения власти[73].

Несмотря на это, украинский политический ландшафт представляется все же более конкурентным и менее монополизированным, чем где бы то ни было в постсоветских государствах. Парламентаризм для Украины является оптимальной формой правления. Украина многополярна. Она имеет несколько сопоставимых по значению политико-экономических центров (Донецк, Харьков, Днепропетровск, Киев, Одесса, Львов), два культурных ареала (восточный и западный), специфическую автономию Крым, несколько региональных кланов (донецкий, днепропетровский, киевский и т. д.). Иными словами, конкурентность украинского политического поля запрограммирована ее историко-культурно-политическими особенностями. Думается, что по мере консолидации государственности украинский парламент будет превращаться во все более влиятельную силу[74].

Дуализм исполнительной власти и правотворческие полномочия Президента

Согласно французскому прототипу полупрезидентского правления существует двойная структура власти, т.е. “дуализм” исполнительной власти. Таким образом, правительство должно иметь поддержку главы государства и парламента. Правительство самостоятельно может принимать ответственные и стратегические решения, как в случаях “разделенного правления”, так и наличия пропрезидентского парламентского большинства, которое поддерживает правительство. Вместе с тем, правительству нужна определенная воля к политическому компромиссу, когда наступает период “сосуществования” - правительство сформировано парламентским большинством, представленным политическими силами, которые состоят в оппозиции к политическому курсу  президента.

Круг полномочий главы государства определяют конкретные сферы общественной жизни, на которые в силу конституционных положений президент имеет право влиять собственными правовыми актами и управленческими действиями. Из конституционного перечня полномочий президента непосредственно не следует, что он владеет определенными правотворческими полномочиями[75]. С другой стороны, президент обеспечивает соблюдение основных прав и свобод, государственный суверенитет, территориальную целостность Украины. С этой целью президент гарантирует государственную независимость и правопреемственность государства. Такие формулировки включают в себя скрытые элементы возможного нормотворчества в деятельности президента.

Нормотворческие полномочия президента следует толковать в контексте конституционных принципов деления власти и законности управления[76]. Президент в своей нормотворческой деятельности связан законом. Согласно принципу деления власти регулировать правоотношение на основе закона имеет право Кабинет министров, поскольку он согласно Конституции осуществляет внешнюю и внутреннюю политику государства, а потому может устанавливать правила[77]. Однако президент обеспечивает руководство в сфере внешней политики, национальной безопасности и обороны. Поэтому  в указанных сферах президенту  принадлежит первенство в осуществлении нормотворческих полномочий.

Согласно Конституции президент на осуществление собственных полномочий выдает указы на основе Конституции и законов Украины. Президент не имеет права разрабатывать путем издания указов первичные правовые нормы, поскольку это является прерогативой парламента. В случае законодательного упущения президент может выдавать указы по определенным вопросам, однако они должны быть одобрены на заседании Совета национальной безопасности и обороны Украины. Для преодоления состояния законодательного упущения президент владеет достаточными правовыми средствами - обращаться с ежегодным или внеочередным посланиям к народу на заседании Верховной Рады, правом законодательной инициативы, определять отдельные законопроекты как неотложные[78].

В случае издания актов Кабинетом министров, которые противоречат Конституции, президент может остановить эти акты и одновременно обратиться в Конституционный Суд  Украины относительно решения этого вопроса[79]. Также в таких случаях важным является взаимодействие президента с фракциями в парламенте, которые поддерживают его политический курс в период “сосуществования”, для обеспечения парламентского контроля за эффективностью деятельности правительства и предупреждение принятия им неконституционных актов. Такое полномочие главы государства может корректировать политический курс правительства. И еще следует добавить, что кажется важным налаживание каналов обратной связи между Кабинетом министров и Секретариатом президента.

Контрассигнация актов президента Украины

С целью обеспечения взаимодействия и согласования политического курса президента и Кабинета министров некоторые акты главы государства нуждаются в скреплении подписей премьер-министра и министра, ответственного за его выполнение. Процедура в теории конституционного права называется контрассигнацией и она касается некоторых вопросов предмета ведения президента[80]. Удельный вес актов президента, которые нуждаются в согласовании со стороны главы правительства и ответственного министра,  сравнительно незначительный.

В период “сосуществования” контрассигнация, в сущности, служит для правительства средством ограничения полномочий главы государства. Если же функционирует пропрезидентское правительство, наоборот - контрассигнация обеспечивает консолидацию усилий правительства на реализацию внешней и внутренней политики главы государства.

Содержание контрасигнатуры: премьер-министр и ответственный министр берут на себя также ответственность за следствия выполнения этого акта. Ее сущность: согласование позиций главы государства и правительства, поскольку фактически последнее несет ответственность за выполнение акта президента. Итак, без согласования с помощью контрассигнации акты президента не могут вступить в силу[81].

Обеспечение организационного единства правительства в системе дуализма

В системе государственной власти исполнительная власть не является абсолютно независимой, а владеет автономными полномочиями. В сфере отношений с президентом правительство не связано с его указаниями, поскольку это будет вмешательством главы государства в управленческую деятельность правительства. Глава государства это может осуществлять лишь в форме правовых актов - указов и распоряжений.

Соответственно своему конституционному статусу Кабинет министров осуществляет политику наций. Современной мировой тенденцией деятельности правительств является обретение решающего значения мнения премьер-министра. Это не удивительно, поскольку после победы своей партии на выборах в парламент в парламентских и полупрезидентских формах правления он формирует собственный кабинет. Вместе с тем, из Конституции следует, что президент имеет определенные прерогативы в сфере исполнительной власти, оставляя за собой функции контроля за эффективностью правительственных решений[82]. Итак, ни президент, ни Кабинет министров не могут говорить о том, что они владеют монополией на осуществление собственных властных прерогатив.

Даже при формировании правительства президент связан результатами парламентских выборов, поскольку он вносит кандидатуру на должность премьер-министра, который пользуется поддержкой парламентского большинства. Иначе правительству угрожает вотум недоверия со стороны парламента. Поэтому сегодняшняя инвеститура правительства продемонстрировала, что конституционная модернизация ухудшила институционную проблему деятельности  правительств. Прежде всего, институционной проблемой стало формирование правительства по разделенному принципу - в случае формирования правительства оппозиционными к президенту партиями в правительстве может возникнуть опасность изоляции и блокирование инициативы министров, назначенных парламентом по представлению президента. В последнем случае президент разве что может опираться на парламентские фракции, которые поддерживают его политический курс и могут эффективно контролировать правительственные решения. Поэтому рано или поздно придется принципиально решать вопрос обеспечения организационного единства формирования правительства.  

Миф о смене формы правления

Рядовой гражданин уже убежден, что в Украине в ходе конституционной реформы с 1 января 2006 г. произошла смена формы правления с президентско-парламентской на парламентско-президентскую республику. Политологи солидарны с ним. По их мнению, правительство стало сильнее, а президент — слабее по своим конституционным позициям и это якобы “шаг к демократии”.

Политики дружно поддерживают тезис об “ослаблении” конституционных позиций главы государства, причем во всех политических лагерях. Лидер одного из них Ю. Тимошенко (впрочем, изначально являвшаяся противником реформы 2004 г.) первой заявила о том, что “избиратели голосовали за одного президента, а получили другого”, имея в виду сужение его конституционных полномочий. Руководитель правительства В. Янукович в ноябре 2006 г., выступая в Украинском доме, выразил позицию более сильного или, по крайней мере, равного по конституционным позициям субъекта власти. Он добродушно предложил “сотрудничество” президенту Украины. Естественно, Янукович выразил не свое личное мнение[83]. Окружение премьер-министра записало ему в текст выступления предложение о “сотрудничестве” с главой государства, перед которым возглавляемый им орган вообще “ответственный”, если читать Конституцию Украины[84].

Вся проблема в том, что на сегодняшний день в Украине нет существенного “усиления” правительства и “ослабления” президента после 1 января 2006 г.

Чего президент лишился
в связи с проведением конституционной реформы?

Если до реформы президент назначал весь состав Кабинета министров, при этом “согласие” на назначение со стороны парламента нужно было лишь для премьер-министра, то ныне ситуация изменилась. Полномочия по формированию правительства в большей степени перешли к Верховной Раде (срок полномочий которой был увеличен с четырех до пяти лет)[85]. Итак, президент лишился полномочий произвольно и без участия парламента формировать состав правительства. Но грустить по этому поводу не стоит, ведь такими полномочиями не обладает (и не может обладать в принципе) ни один президент в Европе. Даже в президентской республике, которой являются Соединенные Штаты Америки, президент лишен таких полномочий и назначает министров “по совету и с согласия сената”[86].

Кроме того, президент Украины с 1 января 2006 г. уже не вправе произвольно “прекращать полномочия премьер-министра Украины и принимать решения о его отставке”. Это действительно есть и от этого никуда не деться.

Какие полномочия остались у президента после 1 января 2006 г.?

Их условно можно разделить на две составляющие — полномочия, которыми традиционно наделены президенты, и полномочия, которые полагаются только украинскому главе государства. Первые из них мы не будем называть, а вот вторая группа полномочий делает конституционный статус президента чрезвычайно сильным.

Аргумент первый. Начнем с того, что президент Украины является гарантом не только государственного суверенитета, территориальной целостности (как во Франции), но и “соблюдения Конституции Украины”[87]. В европейских государствах таким гарантом является исключительно судебная власть (как правило, Конституционный Суд).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8