"Сосуществование" президента и парламента разной партийной принадлежности

Главный признак данной формы правления - отсутствие от­ветственности исполнительной власти перед парламентом за про­водимую политику[8]. Парламент не может смещать ее должностных лиц, если они не нарушили закона. Для своей деятельности они не нуждаются в политическом доверии парламента. Поэтому в пре­зидентских республиках мы нередко наблюдаем ситуацию, характе­ризующуюся тем, что президент принадлежит к одной партии, а большинство в парламенте имеет другая. Тем не менее, они вынуж­дены сотрудничать, ибо не одна из ветвей власти не может конституционным путем устранить другую (смещение парламентом должностных лиц исполнительной и судебной власти путем т.н. импичмента может иметь место лишь, если со стороны этих лиц допущены серьезные правонарушения).

Сдержки и противовесы проявляются, в частности, в отлагательном вето, налагаемым президентом на законы, принятые парламентом, тем самым “тормозя” законодательную деятельность парламента, которое может быть преодолено квалифицирован­ным большинством голосов депутатов обеих палат парламента. Т.е.  депутаты могут объявить импичмент (англ. “impeachment” – “досрочное отрешение от должности”) прези­дента, судебный контроль за его деятельностью и др[9].

Верхняя палата парламента может воспрепятствовать назначению президентом должностных лиц, а, кроме того, ратифицирует (и может отказать в этом) заключенные президентом международные договоры. Судебная власть контроли­рует конституционность и парламента, и президента, обеспечивая тем самым соблюдение правопорядка как законодательной, так и исполнительной властью[10].

Государственный режим при этой форме правления - только дуалистический. В зависимости от обстоятельств значение и роль конкретного парламента или президента могут быть сильнее или слабее, но качество государственного режима это не меняет.

Президентские республики распространены в Латинской Аме­рике. Эта форма правления встречается также в некоторых стра­нах Азии и Африки. Правда, подчас в этих странах власть главы государства на деле выходит за конституционные рамки (несмотря на сдержки и противовесы), и, в частности, латиноамериканские президентские республики харак­теризовались исследователями как суперпрезидентскими. В последние 10-15 лет, однако, ситуация во многих из этих стран стала меняться и приближаться к конституционному эталону.

Парламентская республика характеризуется следующими признаками:

1)                Парламент наряду с законодательной деятельностью и вотированием бюджета обладает учредительными функциями и правом контроля за деятельностью правительства[11]. Главным из учредительных функций является формирование правительства на парламентской основе. Формально правительство назначает президент, однако делает это не по своему усмотрению, а на основе решения парламента о формировании кабинета из числа представителей партии или коалиции партий, располагающих большинством мест, а парламенте (чаще – в его нижней палате). Обычно президент предлагает парламенту кандидатуру лидера победившей на выборах партии (или коалиции партий) в качестве будущего главы правительства. Предложенная президентом кандидатура главы правительства (или правительства в целом) должна получить вотум доверия в парламенте, только после этого президент назначает правительство. Вотум недоверия правительству со стороны парламента влечет за собой либо отставку правительства с последующим формированием нового правительства, либо роспуск парламента и проведение досрочных парламентских выборов[12];

2)                Глава государства – президент занимает в системе государственных органов парламентарной республики достаточно скромное место. Хотя формально он может быть наделен обширными полномочиями, фактически повсеместно они ограничиваются в основном представительскими функциями. Президент скрепляет своей подписью все важнейшие государственные акты, включая законы; осуществляет дополнительный контроль за правильностью оформления и соблюдения конституционной процедуры принятия законодательных и иных актов, направляемых ему на подпись. Президент, однако, не вправе отказаться от подписи вследствие несогласия с содержанием поступившего на подпись документа. Все поступающие к президенту акты должны быть контрассигнованы главой правительства или ответственными министром. Легитимность президента в парламентской республике существенно уже, чем, а президентской республике, так как население не участвует в его выборах. Президент избирается парламентом (в Молдове[13], в Италии[14]) или особой избирательной коллегией (как в ФРГ[15]);

3)                Вся исполнительная власть в парламентской республике находится в руках правительства. Поскольку оно опирается на парламентское большинство, то имеет возможность существенно влиять на деятельность парламента, прежде всего на осуществление законодательных полномочий парламента. Показательно, что большинство законопроектов, которые являются предметом парламентского рассмотрения, исходят именно от правительства (например, в ФРГ – свыше 80%)[16].

Процедура избрания главы государства в современных парламентских республиках неодинакова. В Италии, например, президент республики избирается членами обеих палат на их совместном заседании, но при этом в выборах участвуют по три депутата из каждой области, избранных областным советом[17]. В федеративных государствах участие парламента в избрании главы государства, также разделяется с представителями членов федерации. Так в Германии президент избирается федеральным собранием, состоящим из членом бундестага, и такого же числа лиц, выбираемых ландтагами земель на началах пропорционального представительства. Выборы главы государства в парламентарной республике могут осуществляться и на основе всеобщего избирательного права, что характерно для Австрии, где президент избирается сроком на шесть лет.

Парламентскими республиками являются сегодня ФРГ, Италия, Греция, Индия и др. Такая форма правления более присуща развитым странам, так как предполагает довольно высокий уровень развития демократии, наличие развитой партийной системы и высокой политической культуры населения.

Полупрезидентская республика рассматривается не как самостоятельная форма правления, а как переходная либо к президентской, либо к парламентарной республике.

К характерным признакам полупрезидентской республики можно отнести следующие:

1)                Президент избирается непосредственно населением в ходе прямых выборов. Выборы могут проводиться в один (мажоритарная система относительного большинства) и в два тура (мажоритарная система абсолютного большинства);

2)                Президент наделяется обширными властными полномочиями: он является главой государства, ему принадлежат основные прерогативы в сфере исполнительной власти, он является верховным главнокомандующим;

3)                В полупрезидетской республике существует правительство как самостоятельный орган исполнительной власти, работающий под общим руководством президента. Правительство назначается президентом, но нуждается в доверии парламента. Вынесение вотума недоверия может повлечь либо отставку правительства, либо роспуск парламента президентом[18].

Смешанная (полупрезидентская) республика характеризуется сочетанием основных черт обоих типов республиканской формы правления, а также новых, не известных ни одному из рассмот­ренных выше типов республики черт[19].

В частности  для республик смешанного типа правления ха­рактерно отсутствие прямой юридической связи между президентом и правительством. В ряде государств всенародно избранный президент, будучи главой государства, в формально-правовом смысле оказывается, отделен от руководства исполнительной влас­тью, которое Конституция страны возлагает на правительство (характерный пример — Россия[20]). В этом случае Конституция может устанавливать принцип доверия нижней палаты парламен­та по отношению к формируемому президентом правительству. Одним из признаков, присущих исключительно республикам смешанного типа правления, является закрепленная в конститу­ции страны возможность роспуска парламента или его нижней палаты по инициативе президента (в случае возникновения непре­одолимого конфликта между органами исполнительной власти и  парламентом одного уровня такое правомочие президента закреплено конституцией не только России, но и Франции)[21]. По Конституции Французской Республики 1958 г. Президент избирается гражданами и руководит правительством, что характерно для президентской республики. В то же время, назначаемое им правительство должно пользоваться доверием ниж­ней палаты Парламента - Национального собрания, что характерно для парламентарной республики. Вместе с тем президент может распускать Национальное собрание по своему усмотрению, что не характерно ни для той, ни для другой разновидности республи­канской формы правления (см. схему 1).

Как показал опыт, эта форма правления эффективна при условии, что правительство, опирающееся на парламентское боль­шинство, и президент придерживаются одной политической ориен­тации. В противном случае между президентом, с одной стороны, и Премьер-министром и парламентским большинством, - с другой, может возникнуть конфликт, для разрешения которого не всегда достаточно конституционных средств.

В целом ряде стран президент избирается гражданами, что характерно для президентской республики, и имеет ряд полномо­чий, дающих ему возможность активно вторгаться в политический процесс, однако на практике он ими не пользуется. Примером мо­гут служить Австрия, Ирландия, Исландия.

Своеобразна форма правления в Швейцарии. Правительство назначается парламентом и подотчетно ему, однако политическая ответственность правительства перед парламентом конституционно не предусмотрена, и государственный режим, следовательно, дуа­листический.

Смешанная форма республики, соединяя черты двух форм (президентской и парламентской), берет кое-что от каждой из них.

От президентской республики она заимствует:

1)                стабильное правительство (администрацию), когда оно не зави­сит от создания и распада коалиций депутатов от различных партий в нижней палате парламента. В полупрезидентской республике пар­ламент не утверждает в целом состав правительства; министров на­значает президент. Однако здесь устанавливаются определенные свя­зи между ним и парламентом: иногда требуется согласие парламента для кандидатуры премьер-министров (Россия[22], Украина[23], Белоруссия[24] и др.). Правда, и в президентской республике США назначение пре­зидентом министров (должности премьер-министра в США нет) тре­бует согласия верхней палаты (сената), но обычно это имеет формаль­ное значение;

2)                ответственность правительства и министров перед президентом. В смешанной полупрезидентской, полупарламентской республике президент может по своему усмотрению уволить их в отставку, как это имеет место и в президентской республике (США, Мексика, Бра­зилия, Египет, Сирия и т.д.);

3)                очень широкие реально осуществляемые полномочия президен­та (широкие полномочия могут быть закреплены и в конституции пар­ламентской республики, например в Индии, но президент осущест­вляет их по “совету”, на деле – по указанию Кабинета министров). В полупрезидентской республике эти полномочия имеют личный ха­рактер, т.е. принадлежат именно президенту. Более того, они иногда выходят за пределы исполнительной власти. Президент определяется как глава государства, по существу, стоящий над правительством, часто являющийся арбитром в отношениях между другими властями и публичными институтами. Концепция арбитражной власти прези­дента – характерная черта полупрезидентской республики.

Смешанной форме присущи следующие элементы парламентской республики:

1)                правительство создается хотя и не парламентом, но с его учас­тием, иногда – решающим. В одних странах (Белоруссия, Россия, Ук­раина) это утверждение кандидатуры премьер-министра нижней па­латой, без чего по общему правилу правительство (министры) не может быть назначено президентом. В других странах создание пра­вительства связано с политической необходимостью. Например, во Франции и Польше президент должен считаться с партийным парла­ментским большинством, иначе правительство сразу после его назна­чения может быть отправлено в отставку путем использования вотума недоверия;

2)                должность главы государства и институт правительства разде­лены. Во всех полупрезидентских республиках, как и в парламентских, создается Совет министров (кабинет, правительство). В “клас­сических” президентских республиках правительства нет, как нет и отдельного поста премьер-министра. В США, Мексике, Бразилии, Гондурасе и т.д. предусмотрено иное: “администрация президента”, т.е. президент и министры, являющиеся его советниками и управляю­щие отдельными отраслями общественной жизни. Коллегии прави­тельства они не составляют. В полупрезидентской республике фор­мируется коллегия правительства. Полномочия президента и прави­тельства разделены, иногда особо выделяются полномочия премьера (например, руководство вооруженными силами во Франции, хотя на­значение высших должностных лиц осуществляет президент[25]). Реаль­ным главой правительства (точнее, государственного управления в стране) является президент (если этого не изменяет сложившаяся по­литическая ситуация). Важнейшие решения правительством прини­маются тогда, когда оно заседает под председательством президента (т.е. в совете его министров), а он может в любое время председатель­ствовать (такая практика существует во Франции[26], но не в России). На заседаниях под руководством премьера решаются преимуществен­но вопросы оперативного управления (бывает и иначе, что зависит от политической ситуации);

3)                устанавливается не только коллективная ответственность правительства, но иногда и индивидуальная ответственность министров. Однако в отличие от парламентской республики последние не несут индивидуальной ответственности перед парламентом. Они отвечают только перед президентом, но не перед парламентом. Принцип пар­ламентской ответственности – непременное требование парламентской, хотя и внедряется в некоторых президентских республиках (Уру­гвай, Венесуэла, Коста-Рика и др.). В ЮАР, которая стала с 1996 г. полупрезидентской республикой, ответственность распространяется и на президента. Он может быть смещен со своего поста 2/3 голосов членов нижней палаты. Ответственность правительства перед парламентом в полупрези­дентской республике всегда затруднена (установлены особые условия для вотума недоверия или резолюции порицания). Такая ответствен­ность сочетается с ответственностью правительства и министров перед президентом, в результате чего устанавливается двойная ответствен­ность правительства перед парламентом и перед президентом. Пос­ледний вид ответственности может быть реализован гораздо проще: президент вправе уволить правительство или министра в любое время;

4)                предусмотрено право роспуска парламента президентом, что нетипично для президентской республики в отличие от парламентской[27]. Считается, что таким образом разрешаются коллизии между парламентом и правительством (при роспуске обязательно назначается дата новых выборов, следовательно, коллизию разрешают избиратели). Применение этой меры, однако, продиктовано практической целесо­образностью. Бывало, что путем роспуска президент хотел укрепить позиции своей партии в парламенте, опираясь на проведенные соци­ологические исследования, а выборы давали не предсказанный соци­ологами, а иной результат;

5)                институт контрасигнатуры (подпись премьер-министра, реже – ответственного министра на правовых актах президента, без чего они недействительны)[28]. Этот институт неизвестен “классической” прези­дентской республике, но необходим в парламентской (хотя его нет, например, в Индии). Однако в полупрезидентской республике он имеет ограниченный характер: такая подпись необходима не для всех актов президента, он имеет “личные” (должностные) полномочия, ре­ализуемые без контрасигнатуры. В ряде полупрезидентских респуб­лик рассматриваемый институт не предусмотрен (например, в неко­торых постсоциалистических государствах, таких как Российская Федерация, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8