"Сосуществование" президента и парламента разной партийной принадлежности

Отличительные признаки смешанной формы правления от президентской и парламентерской республик:

1)                президент и парламент в равной степени легитимированы народом;

2)                оба института участвуют и в формировании, и в отстранении правительства. Правительство, таким образом, несет “двойную ответственность”;

3)                парламент может выразить недоверие правительству;

4)                так же как и в президентской республике, предусматривается механизм взаимных сдержек и контроля высших институтов государственной власти – президент обладает правом “вето” на законы, принимаемые парламентом, парламент может инициировать и отстранить от должности президента в порядке импичмента. Однако в отличие от президентской республики президент в смешанной республике обладает правом роспуска парламента в случаях, установленных законом.

Каждая из рассмотренных форм имеет свои плюсы и минусы. Стабильность правительства (министров) обеспечивается во всех формах президентских республик, ибо парламент не формирует его (это делает президент), а иногда парламента вовсе нет. Однако во всех этих случаях ответственность исполнительной власти перед парламентом имеет крайне не развитый характер, а ее наиболее острые формы (вотум недоверия и др.) отсутствуют. Введение этих форм ответственности в Конституциях при властном президенте не реализуется на практике. Правительство, министры испытавшую слабое давление парламента и через него – общественного мнения. В парламентской монархии и парламентской республике партийная принадлежность министров, состав правительство полнее и точнее отражает изменения общественного мнения, его колебания, прежде всего через парламент. Однако ведет к значительному недостатку – нестабильность правительства. Партийные коалиции распадаются, часть членов правящий партии может примкнуть к оппозиции правительство может быть свергнуто. В послевоенной Италии (на 1998г.) сменилось 56 составов правительства, каждое из них существовало в среднем год с небольшим.

С целью преодолеть недостатки парламентарной и президентской форм и соединить их плюсы в современных условиях все чаще прибегают к созданию смешанной, полупрезидентской, полупарламентской республики.

Полупрезидентской республикой была Веймарская республика Германии с 1919 по 1933 г. Сегодня таковыми являются Франция, Португалия, большинство государств, возникших после распада Советского Союза, - Украина, Казахстан, Грузия и др[29].

§ 2. Виды смешанных республик

Смешанная форма правления получила относительно широкое распространение: пятая часть государств мира по формальным конституционным признакам может быть отнесена к этой форме правления. Подавляющее большинство посткоммунистических стран выбрали эту организацию государственной власти. При этом наблюдается довольно большой разброс в институциональных чертах полупрезидентских стран. Казалось бы, многообразие форм должно привлечь внимание политологов-компаративистов. Однако вопрос о классификации этой системы не получил должного освещения в литературе. Первым обратился к нему гранд французской политологии и конституционного права М. Дюверже. Он  выделил три вида полупрезиденциализма: режим с президентом

1)                номинальным главой государства (Австрия, Ирландия и Исландия);

2)                режим с всемогущим президентом (Франция);

3)                режим, в котором существует баланс между президентом и правительством (Веймарская республика, Финляндия, Португалия)[30].

Дюверже рассматривает полупрезидентскую систему как систему  “чередования” президентской и парламентской фаз. По мнению французского политолога, президентская фаза существует тогда, когда и президент, и парламентское большинство принадлежат к одной партии или блоку партий, а парламентская фаза возникает тогда, когда политическая ориентация президент и парламентского большинства не совпадают. Хотя такая трактовка совершенно справедливо подвергнута критике в литературе, в ней есть рациональное зерно: функционирование полупрезидентской формы правления может иметь сходство с функционированием президентской или парламентской систем.

В. Богданор в связи с этим разграничивает три типа полупрезиденциализма:    

1)                системы, которые работают согласно механизмам президентской системы (Франция в периоды отсутствия сосуществования);

2)                системы, которые действуют по механизмам парламентской системы (Австрия, Исландия и Ирландия);

3)                системы с разделением власти между президентом и премьер-министром, как это, например, имело место в Финляндии, где президент отвечал за внешнюю политику, а премьер-министр - за внутреннюю[31].

Вслед за Дюверже, опираясь не на конституционные положения, а на практику функционирования полупрезидентских систем, строит свою классификацию ирландский исследователь Р. Илджи. Он исходит из доминирующей модели лидерства в полупрезидентской системе и выделяет три варианта:

1)                правление президента;

2)                правление премьер-министра;

3)                правление, при котором  никто из них не доминирует друг над другом[32]. 

Однако его интересует не столько модель лидерства, сколько ее постоянство или изменчивость на протяжении существования полупрезидентской системы. Отсюда Илджи выделяет три модели лидерства в полупрезидентских режимах:

1)                единственная  доминирующая модель с момента начала функционирования режима, которая распадается на два вида - премьер-министерская, где премьер-министр обладает большей властью, чем президент (Австрия, Болгария, Исландия, Ирландия, Словения), и президентская, при которой президент доминирует над премьер-министром (Россия);

2)                сдвиг от единственной доминирующей модели лидерства к другой модели, а именно – “перетекание” власти от президента к премьер-министру (Финляндия) или от сбалансированной модели (президент - премьер-министр) к полновластию премьер-министра (Португалия);

3)                отсутствие доминирующей формы лидерства, в которой чередуются периоды президентского, премьер-министерского правления и разделенного правления (Франция, Литва, Польша, Румыния, Украина). 

Критерий деления - доминирующей модели лидерства - выбран этим автором справедливо. Но если классифицировать все полупрезидентские системы по этому основанию, то получим следующие виды:

1)                                              модель доминирования  президента (Россия и многие страны бывшего СССР);

2)                                              модель доминирования премьер-министра и поддерживающего его парламента (Австрия);

3)                                               модель чередования, когда в один отрезок времени доминирует президент, а в другой премьер-министр и (альтернативно) парламент (Франция).

М.С. Шугарт и Дж. Кэри не употребляют термин “полупрезиденциализм”. Они называют “премьер-президентской” системой то, что большинство ученых именует “полупрезидентским режимом”.   

Премьер-президентский режим - это форма правления, предполагающая наличие и премьер-министра, как при парламентской системе, и всенародно избранного президента[33].

Шугарт и Кэри солидаризируются с М. Дюверже в выделении характеристик таких систем:

1)                всенародное избрание носителя исполнительной власти - президента;

2)                 наделение его определенными политическими полномочиями;

3)                 зависимость кабинета от законодательной ассамблеи.

Кроме того, здесь президенты имеют право распускать парламент. Шугарт и Кэри подчеркивают, что премьер-президентская система не обеспечивает президенту контроля над правительством или ассамблеей. Если у президента появляется право единолично смещать министров, то такой режим переходит из категории премьер-президентских в другую категорию - президентско-парламентских.

Сущностная характеристика президентско-парламентских систем - ведущая роль президента в сочетании с зависимостью кабинета от парламента[34]. Таким образом, различия между премьер-президентской и президентско-парламентской системами заключается только в одном: в первом случае президент не может самостоятельно отправить правительство в отставку, а во втором случае он обладает таким правом.

Дж. Сартори категорически не соглашается с выделением президентско-парламентской системы. Он пишет, что, во-первых, согласно подходу Шугарта и Кэри получается, что французская система оказывается одновременно и в группе премьер-президентской системы, и в группе президентско-парламентской системы, поскольку первенство во Франции принадлежит то президенту, то премьеру. Во-вторых, Шугарт и Кэри относят  Австрию и Исландию к категории премьер-президентских систем, что, по мнению Сартори, “свидетельствует о серьезном отсутствии  способности различать вещи между собой”. Столь острая критика связана с тем, что на практике эти страны являются парламентскими. В-третьих, заключает Сартори, понятие “президентско-парламентская система” оказывается просто пустой категорией, “контейнером в отчаянном желании наполнить его содержимым”, и авторы пытаются “извлечь категорию из зыбучего песка”[35].

Действительно, различие между премьер-президентской и президентско-парламентской системой, заключающееся в наличие или отсутствии единоличного права президента смещать кабинет, следует признать недостаточным для выделения “отдельного" (по словам Шугарта и Кэри) режима. Однако нельзя оспорить тот факт, что президентско-парламентские системы существуют, их следует считать не самостоятельным “чистым” типом правления, а разновидностью полупрезидентской системы наряду с премьер-президентской системой. 

Таким образом, если подкорректировать типологию Шугарта и Кэри, то полупрезидентские системы распадаются на два типа - премьер-президентские и президентско-парламентские. Различия между ними проявляются в том, что в одном случае кабинет ответственен исключительно перед парламентом, а в другом - и перед парламентом, и перед президентом. Поэтому по основанию ответственности правительства можно классифицировать полупрезидентские системы так:

1)                системы с парламентской ответственностью правительства;

2)                 системы с двойной ответственность правительства.

Полупрезидентская система с парламентской ответственностью правительства (французская Пятая республики, Австрия, Финляндия, Португалия и др.) характеризуется тем, что всенародно избранный президент имеет право представлять кандидатуру премьер-министра и министров парламенту для утверждения, однако смещать премьер-министра и членов кабинета президент не может: смещение  правительства - прерогатива парламента. Полупрезидентская система с двойной ответственностью правительства (Веймарская республика в 1919-1933 гг.; современные Россия, Шри Ланка) имеет следующие черты:

1)                всенародно избранный президент назначает и смещает членов правительства; правительство несет двойную ответственность - перед президентом и перед парламентом, который может объявить правительству вотум недоверия;

2)                президент имеет право роспуска парламента. Отличительная черта этой системы - равная власть президента и парламента над правительством - черта, которая способна, как показывает практика ряда стран, вызвать серьезный конфликт между законодательной и исполнительной властью, не предлагая институциональных способов его разрешения.

Американская исследовательница С. Скеч разграничивает три подтипа полупрезидентской системы:

1)                правление консолидированного большинства (когда партийная принадлежность президента, правительства и абсолютного большинства парламента совпадают),

2)                 разделенное правление большинства (когда президенту противостоит правительство, принадлежащее к иной партии и поддерживаемое абсолютным большинством парламента),

3)                разделенное правление меньшинства (когда президент формирует правительство, не пользующееся поддержкой абсолютного большинства парламента)[36].

По мнению автора, наиболее уязвимой с точки зрения перспектив демократии является третья форма, поскольку для нее характерны законодательное бездействие и нестабильность кабинета, с одной стороны, и постоянное президентское доминирование, с другой стороны[37]. Тупиковая ситуация во взаимоотношениях между исполнительной (президент и правительство) и законодательной ветвью власти порождает соблазн для президентов править в одиночку, не считаясь с мнением парламента. Президенты рассматривают такие кабинеты как возможность усилить президентское влияние на исполнительную власть, считает автор. Высокая интенсивность соревнования внутри исполнительной власти во время существования кабинетов меньшинства делает полупрезидентскую систему  уязвимой. 

Более детальную классификацию взаимоотношений между президентом и парламентом в полупрезидентской системе дает тайваньский исследователь Ю Шан Ву. Он  полагает, что политическая стабильность полупрезидентской системы зависит от трех факторов:

1)    объема власти президента (большой или малой),

2)    президентско-парламентских отношений (конгруэнтных или неконгруэнтных)

3)     конфигурации партийной системы (бипартийной или многопартийной)[38].

Первый фактор - объем президентский власти включает в себя не только конституционные, но и подразумеваемые полномочия, которые президент осуществляет на практике. Большой объем президентской власти имеет место в президентско-парламентской системе, а малый объем - в премьер-президентской системе.

Второй фактор - конгруэнтность отношений между президентом и парламентом: конгруэнтность высокая, если президент и большинство парламента принадлежат к одной партии (единство власти), и низкая в ситуации их принадлежности к разным партиям (т.н. “сосуществование” или разделенное правление).

Третий фактор стабильности полупрезидентской системы - тип партийной системы (бипартийная или многопартийная); к двухпартийной системе автор относит не только случаи соперничества между двумя ведущими партиями, но и случаи двухблоковых систем (правые и левые)[39].

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8