Курсовая: Форма государства. Исторический опыт и современные проблемы 
общие органы типа парламента, правительства, верховного суда, однако
юридическая специфика заключается в том, что в отличие от актов федеральных
органов власти акты органов конфедерации, во всяком случае акты законодательной
и исполнительной власти, не действуют непосредственно на территориях
государств-субъектов конфедерации, а нуждаются в подтверждении (ратификации) их
соответствующими органами, которые могут их и нуллифицировать, то есть
отклонять. Впрочем, опыт западноевропейской интеграции показывает условность
данного критерия. Европейский союз несет в себе черты не только
конфедеративные, но даже уже и федеративные, поскольку некоторые акты органов
Союза имеют прямое действие на территориях государств-членов.
Территориальное устройство может быть как симметричным, так и асимметричным.
При симметричном территориальном устройстве государства политико-
территориальные единицы, его непосредственно составляющие, имеют равный
статус. Например, Германия состоит из 16 земель с одинаковым конституционно-
правовым статусом, то есть имеет симметричное федеративное территориальное
устройство. В состав же США наряду с 50 штатами входят федеральный округ
Колумбия, свободно присоединившееся государство Пуэрто-Рико, некоторые другие
островные территории, не имеющие статуса штата, из чего можно делать вывод об
асимметричном территориальном устройстве этой страны. Что касается унитарных
государств, то чисто симметричное устройство встречается нечасто: столицы
обычно имеют несколько или существенно иной статус по сравнению с остальными
территориальными единицами высшего уровня.
Асимметрия территориального устройства государства нередко обусловлена тем,
что в нем имеются компактно проживающие инонациональные группы, которым
предоставлена национально-территориальная автономия (примеры приведены выше).
Некоторые конституции содержат перечень существующих политико-территориальных
единиц высшего уровня — субъектов федерации (например, часть вторая преамбулы
Основного закона для Федеративной Республики Германии 1949 года, ст. 43
Политической конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 года) или
высших политико-административных единиц (в части второй § 58 Конституции
Норвежского Королевства 1814 года области перечислены в связи с указанием их
представительства в Стортинге; в части второй ст. 1 Бельгийской конституции
1831 года перечень провинций сохраняется, несмотря на последующую
федерализацию и деление на три области-субъекта федерации). В большинстве же
конституций в лучшем случае указаны виды территориальных единиц. Например,
согласно части первой ст.286 Политической конституции Колумбии 1991 года,
"территориальными единицами являются департаменты, округа, муниципии и
аборигенные (indigenas) территории", а ст. 235 предусматривает возможность
установления законом единиц вне общего территориального деления, на которые
возлагается осуществление государственных функций и служб.
Крайне редко можно в конституциях встретить норму, определяющую минимальное
число жителей, необходимое для образования территориальной единицы. Так,
часть вторая ст. 5 Конституции Исламской Федеративной Республики Коморских
островов 1978 года в редакции 1982 года устанавливает, что община может быть
образована при наличии не менее 100 жителей (в первоначальной редакции этот
минимум составлял пять жителей).
Следует также иметь в виду, что названия территориальных единиц редко
свидетельствуют о правовом их статусе. Например, в Швейцарии кантон — это
субъект федерации, в Люксембурге — основная политико-административная
единица, а во Франции — судебный округ и избирательный округ по выборам
генерального совета департамента. В Германии община — это низовая единица в
сельской местности, а в Болгарии и Польше — также и в городской. Провинции в
Италии и Испании — единицы среднего уровня, в Китае — высшего, а в Канаде
Пакистане. Аргентине — и вовсе субъекты федерации. Имеющие у нас хождение
переводы таких названий часто не основываются на едином принципе:
применительно к Италии мы говорим об областях (ит. regione), а применительно
к Франции — о регионах (фр. region), хотя очевидно, что это — одно и то же.
Точно так же применительно к Великобритании мы говорим об общине (англ.
common), а к Франции — о коммуне (фр. commune). Несомненно, однако, что
община (коммуна) — всегда самоуправляющаяся единица, равно как и город (за
исключением некоторых столичных городов), тогда как другие единицы могут и
не иметь самоуправления (например, болгарские области, германские
правительственные и административные округа).
4. Унитарное устройство (унитаризм)
Некоторые его признаки мы уже указали (унитарные государства состоят из
политико-административных и/или административных территориальных единиц,
статус которых регулируется главным образом актами текущего законодательства
центральной власти). В унитарных государствах действует, как правило, единая
система законодательства, единая система государственной администрации,
единая судебная система. Если же какой-то части страны предоставлена
национально-территориальная автономия, то здесь могут быть особенности:
например, общегосударственные законы, затрагивающие сферу законодательной
автономии такой государствоподобной единицы, на ее территории не действуют,
по крайней мере, без ее согласия.
В подавляющем большинстве современных унитарных государств основное
территориальное деление является политико-административным. Наряду с ним во
многих странах имеются административно-территориальные единицы как общего
типа (например, округа в Германии, области в Болгарии), где действуют органы
общей администрации, так и специального, где действуют специализированные
государственные органы (судебные округа, военные округа и т.п.).
Число ступеней политико-административного деления зависит от численности
населения и размеров территории страны, однако зависимость эта не жесткая:
иногда в менее крупных странах число ступеней большее, чем в более крупных.
Скажем, если Великобритания имеет три уровня территориального деления, то
Франция — четыре.
Современные тенденции в развитии политико-административного деления
заключаются в укрупнении низовых единиц и регионализации — создании крупных
регионов как путем укрупнения высших единиц, так и путем учреждения нового
высшего их уровня, что было сделано, например, во Франции, Испании, Италии.
Малые единицы, унаследованные от истории, не в состоянии должным образом
удовлетворять местные социальные потребности, а современные средства
транспорта и связи облегчают возможность быстро преодолевать расстояния и
оперативно решать вопросы административного обслуживания жителей. Следует в
данном случае подчеркнуть, что речь идет именно о тенденциях, которые далеко
не везде проявились.
Во многих странах процессы урбанизации привели к возникновению обширных
городских агломераций, однако, как правило, они не преобразовались в единые
территориальные структуры и не имеют общих органов публичной власти; в лучшем
случае создаются координационные органы. Впрочем, все чаще городские и
сельские общины создают союзы (синдикаты) с общими органами, которым
передаются некоторые полномочия общин и средства, необходимые для их
реализации.
Некоторые конституции стали отражать и регулировать эти процессы. Например, в
Конституции штата Минас Жераис (Бразилия) 1989 года регионализации специально
посвящен раздел VII части III (ст. 41—51). Согласно этим положениям, штат
будет принимать административные меры, чтобы объединять планирование,
организацию и осуществление публичных функций, представляющих общий интерес,
в районах интенсивной урбанизации. Он должен содействовать сокращению
межрегиональных различий посредством формирования региональных и секторальных
планов, программ и проектов, направленных на развитие территориальных
коллективов в единый геоэкономический и социальный комплекс, включению
муниципий со скудными ресурсами в интенсивное региональное социально-
экономическое развитие.
Штат должен учредить столичный регион (regiao metropolitana) и городские
агломерации путем объединения сопредельных муниципий с целью выравнивания
развития населенных местностей, охватываемых региональной единицей.
Городская агломерация должна охватывать не менее 300 тыс. жителей и не менее
трех муниципий. Кроме того, по инициативе муниципий должны учреждаться
микрорегионы для решения проблем местного населения (административное и
коммунальное обслуживание, дорожное строительство и пр.) при техническом
содействии штата. Наконец, предусмотрено учреждение штатом регионов развития
— автаркических (т.е. самообеспечивающихся) территорий для планирования и
ориентации публичных функций и услуг в интересах общего развития на благо
населения соответствующего геоэкономического и социального комплекса.
Примечательно в данной связи положение ст. 289 колумбийской Конституции,
согласно которому департаменты и муниципии, расположенные в пограничных
зонах, должны непосредственно взаимодействовать с пограничными единицами
соответствующего уровня сопредельной страны в реализации программ кооперации
и интеграции, направленных на обеспечение общего, совместного (comunitario)
развития, общественного обслуживания и сохранения окружающей среды.
Что же касается упомянутых в той же колумбийской Конституции аборигенных
территориальных единиц, в которых проживают индейские племена, то в
соответствии с ее ст. 329—330 эти единицы определяются Национальным
правительством с участием аборигенных сообществ. Резервации (resguardos)
являются коллективной собственностью и неотчуждаемы. В случае, когда
аборигенная территория включает территории, принадлежащие двум или более
департаментам (единицам областного уровня), административное управление этой
территорией осуществляется аборигенными советами в координации с
губернаторами соответствующих департаментов. В рамках Конституции и законов
аборигенные территории управляются советами, которые сформированы и действуют
на основе обычаев и традиций проживающих там сообществ. Эксплуатация
природных ресурсов аборигенных территорий не должна наносить ущерб
культурной, социальной и экономической целостности аборигенных сообществ. При
принятии решений о такой эксплуатации правительство должно поощрять участие в
этом представителей соответствующих сообществ.
С точки зрения организации публичной власти унитарные государства можно
разделить на децентрализованные, относительно децентрализованные и
централизованные.
В децентрализованных унитарных государствах существует конституционное
распределение полномочий между центральной властью и территориальными
единицами высшего уровня. Это сближает их с федеративными государствами.
Например, согласно ст. 117 Конституции Итальянской Республики 1947 года, в
пределах основных принципов, установления законами государства, и при
условии непротиворечия национальным интересам и интересам других областей
область может издавать законодательные нормы по 18 позициям (организация
ведомств и административных единиц областного подчинения, границы общин,
местная полиция, градостроительство, сельское и лесное хозяйство и др.), а
также по другим вопросам, указанным конституционными законами. Области также
могут наделяться правом издания норм для проведения в жизнь
общегосударственных законов. Учитывая содержащиеся в статье оговорки, следует
признать, что перечисленные предметы ведения образуют совместную сферу
компетенция государства и властей, а исключительной сферы ведения в отличие
от субъектов федераций области не имеют. Напротив, все, что находится за
пределами ст.117, составляет исключительную сферу ведения государства.
По вышеуказанным вопросам, кроме тех, которые общегосударственными законами
передаются в ведение провинций, общин или иных местных единиц, области могут
осуществлять административные функции, причем государство может передать
областям и другие административные функции. Область осуществляет все эти
функции, как правило, через провинции, общины или иные местные единицы.
Областям гарантируется финансовая автономия, но запрещается чинить
препятствия свободному передвижению лиц и вещей, профессиональным и иным
занятиям граждан.
Каждая область имеет устав (статут), который в соответствии с Конституцией и
законами республики устанавливает нормы, относящиеся к внутренней организации
области, осуществлению права инициативы и референдума по законам и
административным мероприятиям области, опубликованию областных законов и
регламентарных актов. Устав принимается областным советом абсолютным
большинством его состава и утверждается законом республики. Пять областей,
наделенных особыми формами и условиями автономии, имеют особые уставы,
принятые конституционными законами. Здесь, таким образом, наблюдается
определенная асимметрия территориального устройства.
Области, в свою очередь, имеют децентрализованную структуру. Провинции и
общины, будучи автономными единицами в рамках установленных законами
республики принципов, обеспечивают государственную и областную
децентрализацию. Для дальнейшей децентрализации территория провинций может
разделяться на округа с исключительно административными функциями (т.е. там
нет органов самоуправления, и действуют назначенные провинциальными властями
администраторы).
Децентрализованную структуру имеют и субъекты децентрализованных федераций.
Так, Конституция бразильского штата Минас Жераис установила, что муниципия на
своей территории осуществляет компетенцию исключительную и совместную или
дополнительную согласно Конституциям республики и штата. Мы видим здесь
определенный элемент федерализма внутри штата. Автономия муниципии
заключается в следующих исключительных полномочиях:
вырабатывать и промульгировать свой органический закон;
избирать своего префекта, вице-префекта и муниципальных депутатов (Vereadores);
устанавливать и взимать налоги, создавать и упразднять округа, поощрять
территориальное обустройство, организовывать и предоставлять публичные услуги
местного значения (все это в рамках общих норм Союза и штата).
Относительно децентрализованными унитарными государствами являются такие, в
которых высшие территориальные единицы носят исключительно или главным
образом административный характер, а самоуправляются лишь низовые единицы.
Например, Конституция Республики Болгарии 1991 года устанавливает:
"Республика Болгария является единым государством с местным самоуправлением.
В ней не допускаются автономные территориальные образования". Нетрудно
видеть, что последняя норма направлена против возможных намерений компактно
проживающего и растущего турецкого меньшинства. Но независимо от этого не
слишком точного конституционного положения (местное самоуправление по
определению предполагает территориальную автономию), Конституция
характеризует общину как основную административно-территориальную единицу, в
которой осуществляется местное самоуправление. Что же касается единиц высшего
уровня — областей, то это — административно-территориальная единица для
проведения региональной политики, осуществления государственного управления
на местах и обеспечения соответствия между национальными и местными
интересами, а поэтому управление в области осуществляется областным
управляющим с помощью областной администрации. Областной управляющий
назначается Советом министров и обеспечивает проведение государственной
политики, отвечает за защиту национальных интересов (о согласовании с
местными уже речи нет), законности и общественного порядка, осуществляет
административный контроль.
Наконец, централизованные унитарные государства — это те, в которых нет
местной автономии вообще, а функции власти на местах осуществляют только
назначенные сверху администраторы. Это государства с выраженными
авторитарными политическими режимами. В ряде стран Тропической Африки
значительная роль в осуществлении власти на местах принадлежит родоплеменным
вождям. Впрочем, сейчас редко можно встреть государства, где на местах
отсутствуют выборные органы. Однако в странах с однопартийной системой
формальное наличие местных выборных органов власти есть не более чем ширма
для всевластия на местах единоличных партийных руководителей, которые, в свою
очередь, находятся под жестким контролем центральной партийной власти.
В заключение следует отметить, что в демократических государствах часто
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
|
