Городское самоуправление - история и современность

Сказанное особенно касается городов — центров (столиц) субъектов РФ.    Причем здесь есть два самостоятельных момента. Во-первых, власти субъектов РФ хотели бы включить эти города в систему государственной власти субъекта, с тем, чтобы усилить свое властное воздействие на представительные и исполнительные органы таких городов, т.е. вертикаль управления. Во-вторых, представительные органы и особенно главы городов полагают, что в их руководящих функциях в части управления городом нет принципиальных отличий от осуществления государственной власти. А поскольку государственная власть более сильна и опирается на возможности государства (в том числе в части дисциплины, порядка и принуждения), то лучше осуществлять власть в таких городах как власть государственную, хотя, конечно, и с участием населения в соответствующих формах.

Мы полагаем, что в принципе усиление властного начала в осуществлении функций таких городов вполне возможно. Однако это не противоречит общей концепции местного самоуправления и может быть сделано в рамках его сохранения.

Развитие местного самоуправления, как и городского, невозможно без государственной поддержки: правовой, организационной, финансово-экономической, информационной и кадровой. Поэтому федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации обязаны принимать программы государственной поддержки местного самоуправления. Так, 22 декабря 1995 г. Правительством РФ была утверждена Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления с целью обеспечения становления и развития самоуправления населения РФ. В ней определялись основные направления государственной поддержки местного самоуправления.

На наш взгляд, для создания условий эффективного осуществления местного самоуправления представляется необходимым, помимо принятия программ государственной поддержки, на федеральном уровне и уровне государственной власти субъектов федерации законодательно обеспечить федеральные гарантии формирования экономической базы местного самоуправления и его правовой защиты. Органы государственной власти обязаны содействовать становлению и развитию местного самоуправления, создавать условия организационно — правовой и финансово — экономической самостоятельности местного самоуправления, создавать и развивать систему подготовки и повышения квалифицированных муниципальных служащих. Только при государственной поддержке и государственных гарантиях городское самоуправление получит должное развитие.

Завершая конституционно-правовую характеристику самоуправления в Российской Федерации, можно констатировать, что с его помощью развиваются демократические начала в решении вопросов городского значения, что позволяет решать их с большей эффективностью в интересах населения и с его участием. Ведь жители города хорошо знают местные нужды, и поэтому они заинтересованы в успешной деятельности данного института. Местное самоуправление — это самоуправление граждан, населения городов, сел, поселков. Они сами управляют местными делами, поэтому в данной системе лучше сочетаются интересы и права человека с государственными интересами.

2.2. Полномочия городского самоуправления

Для реализации задач и функций городского самоуправления государство признает за ним определенную совокупность полномочий.

Полномочия местного самоуправления — закрепленные федеральным законодательством, а также правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, связанные с реализацией задач и функций местного самоуправления на соответствующей территории.[21]

В соответствии со статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (данная формула содержится и в статье 6 Закона о местном самоуправлении № 131). Из этого следует, что полномочия органов местного самоуправления двоякие: собственные полномочия и государственные полномочия.

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями вытекает из концепции децентрализации государственной власти, которая заключается в необходимости передачи федеральными органами части своих полномочий органам субъектов РФ и предоставление государственным органам права на передачу отдельных своих полномочий органам местного самоуправления. В то же время не следует забывать о самостоятельности местных органов, их независимости от органов государственной власти, возможности самостоятельного самоопределения. При наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями государственные органы не вправе вторгаться в компетенцию самих органов местного самоуправления.

Как это вытекает из Конституции РФ, наделение полномочиями возможно при выполнении нескольких условий:

1)  На основе закона. Статья 6 Закона о местном самоуправлении конкретизируя конституционное положение, уточняет, какими именно законами  передаются  полномочия - "федеральными   законами, законами субъектов РФ".

2)    Органы местного самоуправления могут наделяться только отдельными государственными полномочиями, т.е. законодателем устанавливается как бы предел передаваемых полномочий, их объем не может быть большим. Здесь нужно исходить из того, под силу ли будет органам местного самоуправления осуществлять переданные полномочия. Передаваемые полномочия обязательно должны быть связаны с интересами" местного населения.

3)  Передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Если нет материально-финансовой базы, то органы местного самоуправления не несут ответственности за осуществление этих полномочий.

4) Контроль государства за реализацией переданных полномочий. Он заключается в предоставлении государственным органам необходимой информации, финансовых отчетов, указаний органам местного самоуправления, проверки законности их решений. Условия и порядок контроля должны определяться специальными законами.

Однако, не всегда можно найти границу между государственным и местным значением полномочий. И это понятно, ведь органы государственной власти и органы местного самоуправления, по сути, решают одни и те же задачи, которые стоят перед всей страной. Они важны, как и для местных органов, так и для государства в целом.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" разграничил полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ по отношению к местному самоуправлению и определил предметы ведения местного самоуправления.

Статья 4 данного Закона, конкретизируя п,"н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в которой закрепляется, что в совместном ведении Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации местного самоуправления, содержит полный перечень полномочий органов государственной власти РФ в области местного самоуправления. Данные полномочия можно разделить на несколько групп:

а)  Нормативное регулирование. Принятие федерального закона об общих    принципах местного самоуправления и федеральных программ развития местного самоуправления. Проверка их реализации. Обеспечение соответствия законодательства субъектов о местном самоуправлении федеральному законодательству. Принятие федеральных законов "Об особенностях   организации    и    деятельности местного самоуправления в приграничных территориях", "О закрытых административно-территориальных образованиях" и "Об основах муниципальной службы".

б)   Собственность. Регулирование порядка передачи объектов федеральной государственной собственности в муниципальную. Для этого необходимо принять специальный закон.

в) Делегирование полномочий. Федерация может напрямую наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

г) Бюджетно-финансовая сфера. Регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными, а также финансовой отчетности. Установление государственных минимальных социальных стандартов. Обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления. На уровне Федерации должен быть установлен консолидированный бюджет.

д) Гарантии. Обеспечение компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти. Регулирование и защита прав  граждан на осуществление местного самоуправления. Установление федеральных гарантий избирательных прав граждан. Регулирование и установление     ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов.

е) Судебная защита. Установление порядка судебной защиты.

ж)  Надзор. Осуществление прокурорского надзора над органами местного самоуправления.

В статье 5 дан полный перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, к ним относятся нормативное регулирование местного самоуправления, регулирование бюджетно-финансовых отношений и муниципальной собственности, определение территории, на которой действует местное самоуправление, делегация полномочий, контроль, гарантии.

Как видно из вышесказанного, различие полномочий Федерации и субъектов заключается в том, что Федерация определяет стратегию местного самоуправления, а субъекты детально регулируют систему и всю организацию местного самоуправления. При этом каждый субъект должен иметь свою муниципальную систему с учетом исторических и иных местных традиций.

В статье 6 ФЗ о местном самоуправлении № 131 содержатся и вопросы, составляющие сферу деятельности, вытекающую из самого принципа самоуправления, т.е. это такие местные дела, которые способствуют обеспечению потребностей населения в различного рода услугах, реализации социально — экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц и которые не включены в компетенцию централизованного управления.

В связи с тем, что города являются экономическими и культурными центрами, в них расположены подавляющее большинство промышленных предприятий, коммунальных служб, сосредоточена основная часть культурно — бытовых учреждений, имеется разветвленная сеть вузов и научных центров, одним словом, они объединяют достаточно крупный социально-экономический комитет - соответственно их полномочия по сравнению с другими муниципальными образованиями более обширны. К ним относится создание единой социальной и производственной инфраструктуры в целях удовлетворения потребностей населения — развитие жилищной базы, внутригородского транспорта, охраны здоровья, народного образования и т.д.

Поэтому полномочия органов городского самоуправления регулируются специальными статьями уставов. Так, например, в Уставе г. Благовещенска имеется раздел III "Предметы ведения городского муниципального образования", кроме того, в ст. 15 закреплена компетенция городской Думы, в ст. 23 — полномочия мэра города, в ст. 30 — компетенция городской администрации. В Уставе г. Туапсе аналогичный раздел "Полномочия местного самоуправления города" разделен на две статьи — ст. 7 "Полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления города" и ст. 8 "Предметы ведения местного самоуправления". В Уставе г. Тулы ст. 11 предусмотрено разграничение компетенции между органами местного самоуправления города к органами территориального общественного самоуправления.

На наш взгляд, полномочия органов городского самоуправления должны быть разграничены, т.е. каждый орган должен обладать собственной компетенцией, как это закреплено в уставах многих городов (Благовещенск, Чита, Ярославль, Рязань, Липецк и др.). Недопустимо совмещение полномочий представительного и исполнительного органов в силу их различного статуса, т.к. представительный орган избирается населением, а исполнительный в основном назначается, различаются их функции и т.д.

Органы городского самоуправления занимаются вопросами развития собственного производства, способствующего укреплению местного хозяйства; проблемами благоустройства; развития сферы обслуживания, народного образования, здравоохранения, культуры, дошкольных учреждений, физической культуры. Большие города с районным делением занимаются более масштабными задачами, а именно: развитием стройиндустрии, созданием градостроительных комплексов и промышленных узлов; строительством жилых домов, других объектов социальной сферы и природоохранного назначения; руководством предприятиями промышленности, местных строительных материалов; развитием городского транспорта; внешнеэкономическими связями и т.п. Они выполняют функции, имеющие стратегическое значение для города.[22]

На основе исследования федерального законодательства, законодательных актов субъектов и уставов городов можно выделить несколько групп полномочий городского самоуправления:

1. Сфера бюджета и финансов. Это одна из самых главных проблем местного самоуправления. Установление правил, касающихся местных бюджетов, регулируется Федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 52, 53, 55 ФЗ № 131), "Экономическая основа местного самоуправления" (глава 8). Государственной Думой 17 июля 1998 г. был принят Бюджетный кодекс Российской Федерации, который пока не вступил в силу.

2. Сфера управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями, Конституцией РФ предусмотрено самостоятельное управление муниципальной собственностью органами местного самоуправления (ст. 132), В ней не только закреплено понятие муниципальной собственности, но она приравнивается к государственной и частной. Гражданский кодекс РФ развил и детализировал эти положения, а последовавшие затем законодательные акты — "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации", "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" — заложили правовую основу не только федерального и регионального нормотворчества в этой сфере, но и органов   местного   самоуправления. Органы городского самоуправления  вправе передавать объекты этой собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке и т.д. То есть они обладают всей полнотой прав собственника: владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью города, В соответствии с законодательством органы городского самоуправления определяют условия приобретения, создания и преобразования объектов муниципальной собственности, утверждают перечень объектов муниципальной собственности.

3. Сфера земельных отношений и охраны окружающей природной среды.

В муниципальной собственности города состоят находящиеся в пределах территории города земельные участки и природные объекты, а также переданные ему или приобретенные в порядке, предусмотренном действующим федеральным и региональным законодательством о разграничении или приобретении земельной собственности земли, за исключением городских земель, отнесенных к иным формам собственности. Кроме того, в муниципальной собственности города могут находиться земельные участки и природные объекты, приобретенные за счет средств городского бюджета в установленном порядке за пределами города.

Органы и должностные лица городского самоуправления в пределах своих полномочий могут предоставлять в бессрочное и временное пользование, пожизненное наследуемое владение, сдавать в аренду, отчуждать в собственность и производить изъятие земельных участков и природных объектов в соответствии с действующим земельным законодательством. Также они осуществляют    на территории города выделение земельных участков для федеральных, региональных и межрегиональных нужд на договорной основе или в порядке, установленном законодательством.

4. Сфера строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связи. Органы городского самоуправления разрабатывают генеральный план города, проекты планировки жилых районов, застройки микрорайонов, ремонта муниципальных жилых домов, муниципальных объектов коммунального хозяйства, социальной и производственной инфраструктуры» благоустройства и озеленения территории города. В их ведении находится муниципальное дорожное строительство и содержание городских дорог. Органы городского самоуправления устанавливают в соответствии с действующим законодательством порядок передачи и продажи жилья в собственность граждан и организаций, сдачи жилья в аренду, выдают разрешения на строительство на подведомственной территории всех объектов производственного назначения, приостанавливают строительство, осуществляемое с нарушением утвержденных проектов, планов и правил застройки; привлекают на договорной основе предприятия и организации к участию в развитии мощностей строительной индустрии и промышленности» строительных материалов для производства работ на территории города.

Органы городского самоуправления ведают муниципальным жилищным фондом, объектами социального, бытового, коммунального и дорожного хозяйства, предприятиями торговли, общественного питания, входящими в состав муниципальной собственности; распределяют в установленном порядке муниципальный жилой фонд, ведут учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставляют им жилищные помещения в домах муниципального жилищного фонда, решают вопросы продажи домов и квартир, аренды зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственности, а также выдают ордера на заселение жилой площади, за исключением домов, принадлежащих гражданам.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8