Городское самоуправление - история и современность

Однако правительственная администрация не желала мириться с самостоятельностью городского общественного управления и терять свою власть.

Поэтому было решено провести новую реформу городского управления путем изменения статуса общественного управления по отношению к системе государственных учреждений и таким образом упрочить положение администрации на местах. Задачей реформы было превратить земские и городские учреждения в разновидность органов исполнительной государственной власти путем усиления контроля правительственных организаций и учреждений над общественным управлением. Самоуправленческие начала сочетались с государственными учреждениями. Общественное управление лишалось властных полномочий и становилось зависимым от государственной власти.

Началом реформы было принятие в 1892 г. нового Городового положения.[6] Оно сократило и без того немногочисленный контингент избирателей, повысив имущественный ценз, и усилило контроль правительственных органов и учреждений над городским общественным управлением.

Правительственная администрация в лице губернатора имела право контроля над тем, правильно ли и целесообразно ли дума решает тот или иной    вопрос, вовсе не касаясь того,  законно это решение или нет.

Постановления думы теперь подлежали утверждению губернатора. Если губернатор не утверждал постановление, то оно передавалось на рассмотрение местного по земским и городским или по городским делам присутствия. Согласно ст. 83 Городового положения он мог приостановить исполнение постановления думы, в случае если оно не соответствовало закону или "не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения".[7] Приостановленное губернатором постановление до окончательного разрешения вопроса проходило целый ряд инстанций от местного по земским и городским или по городским делам присутствия до министра внутренних дел, Сената (в случае жалобы городского управления), а в некоторых случаях — до Комитета министров и Государственного совета.

Таким образом, городское общественное управление становится все более зависимым от органов государственной власти. Это, в частности, выражается в усилении надзора правительственных органов. Специальным органом административного надзора за органами городского самоуправления являлось губернское по земским и городским делам присутствие.

Если Городовое положение 1870 г. признало независимость городского самоуправления от правительственной опеки, то Городовое положение 1892г., действовавшее вплоть до революции, сделало шаг назад. Оно подчинило надзору губернатора и губернского присутствия не только законность, но и правильность и целесообразность постановлений и распоряжений городского управления. Юридически   городское   общественное  управление   не пользовалось абсолютно никакой самостоятельностью: каждое важное постановление думы могло быть отменено, а маловажное оставлено губернатором, без всякой мотивировки по существу, выборы же должностных лиц города превращались в фикцию. Самоуправление заменялось произволом местного сановника.

Итак, относительная зависимость органов самоуправления в России носила двойной характер: с одной стороны, они все — таки зависели от тех, от кого непосредственно получали свои полномочия, т.е. от избирателей, а с другой стороны, правительство, передав часть функций местным органам, не могло отказаться от надзора за осуществлением этих функций а, следовательно, и от  различных способов воздействия на местные органы.[8]

В первой же декларации Временного правительства, обнародованной 3 марта 1917 г., было заявлено о намерении провести выборы земств посредством всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Для реализации этой идеи был создан специальный орган, так называемое Особое совещание по реформе местного управления и самоуправления.

Первое его заседание состоялось 26 марта 1917 г. Была принята программа деятельности. Она предусматривала разработку целой серии законов и постановлений, в частности, об изменении системы надзора над органами местного самоуправления. По каждой проблеме создавались специальные комиссии, всего их было образовано 17. Состоялось 129 заседаний, на которых было подготовлено 46 крупномасштабных законопроектов, причем на весьма высоком профессиональном уровне.[9]

Временное правительство в "Совещании по реформе местного самоуправления", образованном при министерстве внутренних дел, 15 апреля 1917 г. утвердило закон "О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях". Несколько позднее были приняты правила о городских комиссариатах как органах надзора за самоуправлением, о городской милиции и т.п.

Законом "О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях" впервые в России вводилось всеобщее избирательное право при выборах в органы городского самоуправления. Этот же закон установил "Временные правила об участковых городских управлениях". В городах с населением не менее 150 тыс. жителей городские думы могли учреждать участковые городские управления, которые состояли из участковой думы и участковой управы. В состав участковой управы входил председатель и члены, максимальное число которых определялось городской думой.

Городская дума определяла предметы ведения для участковых городских управлений и издавала инструкции.

Участковые городские управления содействовали городскому общественному управлению в выполнении задач городского хозяйства и управления, касающихся нужд отдельных частей города. Поэтому свою деятельность они осуществляли в соответствии с правилами, установленными в законе для городского общественного управления.

9 июня 1917 г. Временное правительство приняло постановление "Об изменении действующих Положений об общественном управлении городов", которое значительно расширило круг действий городского общественного управления. На них дополнительно возлагалось: 1) попечение о продовольствии населения и устранение недостатка и дороговизны предметов первой необходимости и жилищ; устройство и содержание в этих целях домов с дешевыми квартирами, народных столовых и чайных, а равно организация продажи хлеба, мяса, молока, топлива и т.п.; 2) оказание юридической помощи населению; 3) охрана труда; устройство общественных работ, борьба с безработицей; устройство бирж труда и посреднических контор по приисканию работы, а также заведывание этими учреждениями; устройство благотворительных заведений, общественных мастерских и ночлежных домов; 4) производство статистических обследований города; 5) устройство съездов городских деятелей, вступление в соглашение с земскими, городскими и поселковыми управлениями для объединения и согласования их деятельности и образования между ними союзов на основании особых правил; 6) принятие установленных законом мер к охранению личной и общественной безопасности и порядка; заведывание милицией, согласно действующим узаконениям.

И все же, несмотря на нововведения городские думы зависели от центрального правительства и его местных комиссаров. Так, наиболее важные постановления городской думы утверждал министр внутренних дел. Если же он не утверждал постановление думы, то оно считалось несостоявшимся. Если основанием для такого решения министра послужило несоответствие постановления закону, то думе представлялось внести жалобу Правительствующему сенату в месячный со дня получения извещения срок.

1.2. Государственная власть и управление в городах в советский период

После Октябрьской революции 1917 г. сложился "особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием".[10]

Субъектами этого самоуправления были местные Советы и исполкомы, которые являлись одновременно и политическими, и хозяйственными органами. В первые годы после Октябрьской революции они были прежде всего боевыми органами восстания и организаторами масс. Их деятельность была направлена на борьбу с буржуазией и на удержание завоеваний революции. Организационная и административная деятельность местных Советов сводилась к созданию и укреплению советского аппарата.

Конституция РСФСР 1918 г. впервые на законодательном уровне закрепила опыт организации и деятельности новых местных органов власти. Специальный раздел "Организация советской власти на местах" был посвящен принципам формирования местных органов власти, предметам их ведения; в главе 11 содержались нормы для образования городских Советов.

Некоторое время никаких специальных хозяйственных органов Советы не имели, и городское хозяйство было для них второочередным делом. Однако постепенно кроме задач по завоеванию и организационному укреплению новой власти перед Советами встали и хозяйственные задачи, такие как сохранение промышленности, вопросы труда (безработица), продовольствия, финансов, национализация банков, проведение земельной реформы и т.д. Были образованы отделы, которые занимались организационными, земельно-жилищными вопросами, благоустройством, городскими предприятиями и др. Первой, наиболее крупной работой было жилищное дело. В августе 1918 г. был издан декрет об отмене частной собственности на недвижимость в городах.

На VII Всероссийском съезде Советов, состоявшемся в 1919 г., в отчетном докладе ВЦЙК и СНК РСФСР излагались основные вопросы хозяйственного строительства, говорилось и о том, что сделано Советами и что предстоит им сделать в этом отношении в ближайшем будущем. Кроме того, съезд принял ряд постановлений, благодаря которым было восстановлено единство управления, все отделы на местах стали отделами местных исполкомов и в то же время должны были подчиняться соответствующим вышестоящим органам управления и комиссариатам РСФСР. Таким образом, был установлен принцип  двойного  подчинения.

Тогда же исполкомы получили право контролировать представительства центральных учреждений. Все заведующие отделами не назначались, а выбирались местными исполкомами. Съезд официально закрепил то, что уже фактически существовало в ряде губерний.

Можно констатировать, что местное самоуправление уже не рассматривалось как "особая власть", противопоставляющаяся центральным органам государственной власти. Его органы, созданные в XVIII в., постепенно превращались в органы государственной власти, которые действовали под руководством партии. Городские Советы были важным звеном местных органов государственной власти. Они были автономны в вопросах местного характера, но должны были "сообразовывать свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых входили. Таким путем создается связный, во всех своих частях однородный организм — Республика Советов".[11]

Городские Советы как органы государственной власти образовывали исполнительный аппарат, который полностью им подчинялся. Они по всем вопросам контролировали его деятельность, могли отменять его решения и распоряжения, если они противоречили закону. Этот аппарат составляли исполнительные комитеты, отделы, управления и другие подразделения и службы исполкомов городских Советов. То есть исполнительный комитет являлся исполнительным и распорядительным органом городского Совета.

С другой стороны, исполнительный комитет вместе с подчиненными ему отделами и управлениями входил в общую систему централизованного аппарата государственного управления и действовал как составная часть этой единой системы. Исполнительный комитет практически организовывал выполнение решений городского Совета, вышестоящих государственных органов.

В  1922 г. было принято Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа, которое определяло компетенцию горсоветов: проведение в жизнь постановлений высших органов власти; принятие мер к поднятию города и поселка в культурном и хозяйственном отношениях; разрешение вопросов, имеющих местное, городское или поселковое значение, а также объединение руководства деятельностью советских органов в пределах города или поселка; разрешение вопросов, связанных с охраной революционного порядка в городе: осуществление мероприятий в области здравоохранения и санитарного благоустройства: разрешение вопросов по обеспечению населения продовольствием; организация общественных столовых и т.п.

Таким образом, оно не устанавливало полного объема вопросов; практически решаемых городскими Советами в тот период, особенно в области хозяйственного и социально-культурного строительства. Оно лишь определяло общее направление деятельности городских Советов без точного разграничения тех вопросов, которые подлежали решению исключительно пленумами, и вопросов, которые могли решаться президиумами горсоветов в порядке текущей работы. В этом заключался один из основных недостатков указанного выше Положения о городских Советах.

По Положению о городских Советах, принятому 7 декабря 1925 г., городские Советы депутатов образовывались во всех городах и поселках. В соответствии со ст. 3 устанавливалось, что "городские Советы в пределах своего ведения являются высшими органами власти на территории соответствующего города или поселка и объединяют все трудящееся население для участия в местном и государственном управлении и строительстве".[12]

Изменения, происходившие в системе местного управления, коснулись и избирательного права. По Конституции 1918 г. в Совет могли выбирать и быть избираемыми только трудящиеся, не эксплуатирующие чужой труд, т.е. рабочие и крестьяне. Избирательной единицей был не только тот или иной территориальный округ, но и однородная производственная или профессиональная единица (завод, фабрика, предприятие, учебное заведение, профсоюз). Это нередко приводило к тому, что кандидатов в депутаты выдвигали, например, на предприятиях, а избирали по территориальным округам, т.е. избиратели иногда попросту не знали своих кандидатов.

Таким образом, Советы стали органами государственной власти, хотя фактически они не имели никакой самостоятельности, т.к. "каждый их шаг направлялся из центра или вышестоящих государственных органов, над которыми в свою очередь "нависали" органы единственно правящей компартии. Любое решение, отражающее самостоятельность местных Советов, компартии. Любое решение, отражающее самостоятельность местных Советов, могло быть отменено вышестоящими органами по признакам незаконности, а то и нецелесообразности".[13]

В дальнейшем развитие государства пошло по такому пути, при котором самостоятельности территорий не было места. В 30-40-е гг. политическая доктрина исходила из несовместимости единой системы Советов депутатов трудящихся и местного самоуправления. Понятие самоуправления в тот период вообще не применялось "в сущности отбрасывалась сама идея самоуправления мест". Такое положение дел привело к тому, что вопросам местного самоуправления долгое время не уделялось достаточного внимания в научной литературе.

В Конституции СССР 1936 г. местные Советы депутатов трудящихся характеризовались   только   как   органы   государственной   власти   в   краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах, селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках, аулах).

Как писал А.И. Лепешкин, "все органы государственной власти в СССР, начиная от сельского Совета депутатов трудящихся и кончая Верховным Советом СССР — являются органами единой власти, все они связаны между собой единой волей, едиными целями в выполнении стоящих перед ними задач".[14]

В 50-х годах самоуправление рассматривалось лишь как расширение участия граждан в управлении, контроль с их стороны за деятельностью органов управления и должностных лиц, участие населения в обсуждении подготовленных проектов решений и т.д.

В 60-х годах в партийных документах и научной литературе вновь появилось понятие "местное самоуправление", периодически проводились кампании по расширению прав местных Советов, но, к сожалению, они не сопровождались соответствующими экономическими мерами.

Партия ставила перед Советами задачу преобразования их в органы коммунистического общественного самоуправления, Объединив в своем лице государственную власть и самоуправление народа, они постепенно должны были превратиться в негосударственные, общественные организации народных масс. 'Это самоуправление всего общества, и его органами выступают Советы. Но в современных условиях, когда существует еще необходимость в государственности, Советы являются одновременно и государственными органами, выступая в целом как органы государственной власти и народного самоуправления."[15]

В научной литературе в то время в центре внимания были в основном вопросы народного представительства, общенародного самоуправления, компартии. Любое решение, отражающее самостоятельность местных Советов, перехода к коммунистическому самоуправлению и т.д. Вопросы местного самоуправления ставились достаточно редко.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод: несмотря на то, что городские Советы депутатов трудящихся являлись органами государственной власти, однако при этом они имели и общественный характер. Самоуправление не должно было противопоставляться развитию государственных начал, а, наоборот, должно было содействовать улучшению деятельности государственного аппарата.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8