Городское самоуправление - история и современность

Городское самоуправление - история и современность

Оглавление

Введение

Актуальность темы исследования. Сегодня крупные города, их представительная и исполнительная власть воспринимаются как политические и экономические конкуренты властей субъектов Федерации. Во многих регионах между этими двумя уровнями власти идет непримиримая борьба. Городское самоуправление в этой ситуации оказывается фактически единственной преградой на пути "подавления городов". Идет процесс (в России с огромным отставанием) осознания городов не просто как "нижнего", местного уровня самоуправления и планирования, а как особого измерения устойчивого и управляемого общественного развития. Поэтому насущной проблемой становятся исследование изменений функций городов на различных этапах отечественной истории, возможности предоставления городам индивидуального правового статуса.

В связи с этим представляется весьма актуальным изучение вопросов городского самоуправления. Это предопределяется, в частности, и тем, что именно в городах в настоящее время проживает большинство населения России, сосредоточена большая часть производственно-экономического, культурного и научного потенциала. Следовательно, от состояния местного самоуправления  в данных  муниципальных образованиях зависит жизнь большей части граждан Российского государства,

Анализ законодательства субъектов РФ в местном самоуправлении, уставов городов, их реализации показывает своеобразие нормативного регулирования городского самоуправления, особенностей его осуществления на практике, которое достаточно обширно и разнообразно. Таким образом, исследование теоретических вопросов и практики нормативного регулирования и организации городского самоуправления представляет значительный научный интерес.

Проблемы, связанные со становлением института местного самоуправления в нашей стране, включая городское самоуправление, уходят корнями в прошлое, без изучения которого сложно их решать. В связи с этим представляет интерес исторический опыт земских учреждений и общественного управления в городах России, начиная со времен Петра I, при разрешении ими социальных проблем, удовлетворении потребностей населения, развития благоустройства городов. Актуальными представляются и организация работы местных, в первую очередь городских Советов в советский период нашей истории.

Цель и задачи исследования. Основная цель настоящего дипломного исследования состоит в определении места городского самоуправления в общей системе местного самоуправления в России, содержания городского самоуправления на основе анализа законодательства, а также практики соответствующих органов.

Поставленная цель определила выдвижение следующих задач исследования:

1) проследить становление и развитие городского самоуправления на основе изучения опыта общественного управления городов в дореволюционной России, городских Советов в советский период, специфику перехода к современному городскому самоуправлению в РФ;

2)    рассмотреть конституционно-правовую основу городского самоуправления  путем анализа норм Конституции РФ, федерального законодательства,  законов о  местном  самоуправлении  отдельных  субъектов РФ и уставов городов;

3)  раскрыть содержание городского самоуправления;

4)  изучить полномочия городского самоуправления;

5)проанализировать систему и организацию городского самоуправления;

6)  исследовать   основные    проблемы    городского    самоуправления    в России и выработать рекомендации и предложения по их решению.

Методологическая основа исследования. В процессе работы были использованы исторический, сравнительно — правовой и технике — юридический методы научного познания, а также применен комплексный подход к рассмотрению изучаемых проблем.

Источниковой базой работы являются: Конституция РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", положения иных федеральных законов и законов субъектов Федерации о местном самоуправлении. В работе использован основной акт муниципального права — Европейская хартия местного самоуправления, а также нормативные правовые акты городского самоуправления (особенно уставы) различных городов РФ. С началом муниципальной реформы в 90-х годах ХХ в. отмечается повышенный научный интерес к местному самоуправлению. В трудах таких ученых - государствоведов, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Н.В. Постовой, А.Я. Слива, ЮЛ. Тихомиров, В.А. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др. рассматривались проблемы самоуправленческого характера статуса и компетенции органов местной власти. Эти ученые способствовали формированию отрасли современного муниципального права России. Однако следует отметить то, что, несмотря на большое количество работ по местному самоуправлению, городское самоуправление остается еще мало изученным. До сих пор нет специального монографического исследования, в той или иной мере охватывающего комплекс вопросов, связанных с городским самоуправлением.

Структура    работы    обусловлена    целью    и    задачами    исследования. Квалификационная работа состоит из введения, трех глав, разделенных на семь параграфов и   списка   литературы.       Основные   выводы   проведенного   исследования, представлены в работе по параграфам.

Глава 1. Исторические аспекты становления городского самоуправления в России

1.1. Городское самоуправление в дореволюционной России

Городское самоуправление нельзя изучать, не зная истории его развития. Настоящий раздел посвящен становлению городского самоуправления в России, начиная с XVIII века.

Необходимо отметить, что вместо термина "самоуправление" в законодательстве того времени использовался термин "общественное управление", под которым понималось выполнение обществом препорученных ему государством задач. Как отмечают исследователи, при такой трактовке не так режет глаз и беспрецедентный административный контроль за этими учреждениями. И все же это было самоуправление, что подтверждается и порядком их образования,  и тем широким  кругом вопросов,  которые пытались решать и успешно решали земские и городские учреждения.[1]

Первая попытка установить в России городское самоуправление была сделана в Городовом положении 1785 г,[2] по Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи Екатерины II, которая расширила и довольно подробно регламентировала организацию и деятельность органов городского самоуправления. Представители всех сословий, проживавших в городах и удовлетворявших имущественному и возрастному цензу, получили право выбирать органы городского самоуправления. В силу того, что органы городского самоуправления не обладали достаточной самостоятельностью, реальная власть в городе принадлежала администрации, а они ведали в основном второстепенными вопросами, такими как благоустройство, продовольствие, санитарное состояние, развитие торговли и промышленности. Причем решение этих вопросов требовало, как правило, согласования с органами местной администрации и проходило под их контролем. Хозяйственная деятельность органов самоуправления не обеспечивалась достаточными финансовыми средствами.

Положение об общественном управлении Санкт-Петербурга, принятое в 1846 г.,[3] сохраняя принцип общности избирательного права, вводит строгую сословность, повышает избирательный ценз и еще более усиливает правительственную опеку. Оно не обеспечило органам городского самоуправления действительной самостоятельности по отношению к центральной администрации, т.к. их деятельность жестко контролировалась администрацией.

В середине XIX века началась подготовка общей реформы городского самоуправления во всех городах России. Недостатки городского управления довольно сильно ощущались на местах, поэтому Министерство внутренних дел в ответ на ходатайство городов о введении нового Городового положения в 1862 г. приступило к подготовке городской реформы.[4] Она имела целью поднять хозяйство городов и привлечь к управлению ими финансовую и торговую буржуазию.

Принципы организации городского самоуправления, которые определило Городовое положение от 16 июня 1870 г., были основаны на опыте земского самоуправления. Как известно в России в течение полувека местное самоуправление действовало в виде земств, поэтому целесообразно рассмотреть, в чем же заключалась суть земской реформы.

В марте 1859 г. специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о необходимости передать ведение местных дел выборным учреждениям. 1 января 1864 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях было утверждено Александром II. Главным вопросом стало отграничение местных дел от политических и общегосударственных проблем. Согласно Положению 1864 г. земства являлись всесословными учреждениями и основывались на принципах выборности всех гласных, зависимости избирательного права от имущественного ценза, формального равенства и сменяемости гласных. К решению вопросов местного хозяйства привлекались широкие слои населения: представители дворян, торгово-промышленной буржуазии и крестьян.

Положение о земских учреждениях включало в себя нормы, позволявшие государственному аппарату быть в курсе основных мероприятий земских учреждений и определенным образом направлять их деятельность. Контроль осуществлялся над выборами, финансированием и решением вопросов местной жизни. До 1864 г. уездные и губернские подразделения, занимавшиеся делами местного хозяйства, относились к системе Министерства внутренних дел, поэтому основной круг вопросов, касающихся деятельности земских учреждений, остался в ведении последнего. Фактически земства представляли собой учреждение системы министерства внутренних дел, так как министр лично осуществлял высший контроль за органами местного самоуправления.

Круг деятельности земств был достаточно широк. К функциям земских учреждений относились: забота о народном продовольствии и ветеринарии, медицинская помощь населению, содействие развитию начального народного образования и общественного призрения, развитие взаимного земского страхования, строительство и благоустройство дорог, открытие ярмарок, содействие промыслам, торговле и промышленным предприятиям, раскладка государственных сборов, возложенная законом на земства, квартирная повинность, содержание земской полиции и пожарной части, Уездные земские учреждения участвовали в формировании низшего звена общей системы российского судоустройства, выбирая мировых судей.[5] Согласно Положению 1864 г. земские учреждения не входили в общую систему государственных учреждений страны и служба в них относилась к общественным обязанностям. Гласным не полагалось никакого вознаграждения за участие в работе собраний, что освобождало бюджет от немалых расходов.

Таким образом, царское правительство постаралось ограничить сферу деятельности земств. Но, несмотря на сохранение административного влияния на местах, нехватки финансов и постоянного урезания прав, земства все же были прогрессивными учреждениями, так как они сами избирали свои руководящие органы, формировали структуры управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов и т.д. В тех сферах, которые были определены для них, они действовали вполне самостоятельно.

Неполнота земской реформы заключалась в том, что она вводилась главным образом в европейской части России, а также в том, что земские органы учреждались только на уровне губерний и уездов. В самых мелких административных единицах — волостях — земства не предусматривались. Не предполагалось и создание общегосударственного органа, который объединил бы усилия всех земств. Тем не менее, данная реформа положила начало развитию местного самоуправления в России.

Городовое положение 1870 г. существенно изменило формирование органов городского самоуправления, введя принцип имущественного ценза. Тем самым законодатели отказались от сословного принципа, что несомненно было прогрессом, т.к. теперь к управлению городом допускалась и буржуазия.

Органами городского общественного управления являлись городские избирательные собрания, которые создавались исключительно для избрания гласных городской думы через каждые 4 года; городская дума и городская управа.

Главным органом городского общественного управления была городская дума, которая представляла собой все городское общество. На этом основании она ведала делами, касающимися всего городского общества, и действовала от его имени. Ее председателем был городской голова, одновременно являвшийся и председателем управы, что нарушало принцип разделения представительной и исполнительно-распорядительной властей. Правда, такое совмещение было гарантией от возможных противозаконных постановлений думы. Городской голова избирался думой и утверждался министром внутренних дел в губернских городах, а в других — губернатором.

Городская управа была исполнительным органом, ее члены избирались городской думой и были подотчетны ей. Отчеты управы печатались для всеобщего сведения. На городскую управу возлагалось непосредственное заведывание делами городского хозяйства и общественного управления, поэтому она занималась текущими делами по городскому хозяйству, изыскивала меры к его улучшению, исполняла определения думы, собирая нужные ей сведения, составляла проекты городских смет, взимала и расходовала городские сборы на установленных думой основаниях и представляла в назначенные думой сроки отчеты о своей деятельности. Члены городской управы могли присутствовать на заседаниях думы, участвовать в прениях, но пользовались правом голоса только в случае, если являлись гласными.

Компетенция городского общественного управления ограничивалась пределами города и отведенных ему земель. В его задачи входили: а) дела по устройству городского общественного управления и по городскому хозяйству; б) внешнее благоустройство города, а именно попечение об устроении города согласно утвержденному плану, устройство и содержание улиц» площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, а равно и освещение города; в) благосостояние городского населения: меры к обеспечению народным продовольствием, устройство рынков и базаров, здравоохранение, принятие мер предосторожности против пожаров и других бедствий, развитие местной торговли и промышленности, устройство пристаней, бирж и кредитных учреждений; г) устройство за счет города благотворительных заведений и больниц, заведывание ими, народное образование, театры, библиотеки, музеи и другие подобного рода учреждения; д) представление правительству сведений и заключений о местных нуждах и пользах города и ходатайства по ним; е) другие обязанности, возлагаемые законом на общественное управление. Многие из этих отраслей до 1870 г. были в распоряжении полиции.

Итак, Городовое положение 1870 г. существенно расширило компетенцию городского самоуправления и увеличило его права. Надзирающие органы — губернатор и губернское по городским делам присутствие — имели право надзора лишь за законностью решений и действий муниципальных органов, и только немногие категории постановлений городских дум подлежали утверждению администрации. Закон определял случаи и порядок, в которых действия и распоряжения городских и земских учреждений подлежали утверждению и контролю правительственных органов. Впервые в истории городских учреждений была провозглашена самостоятельность в делах общественного управления. Правительственные установления, земские и сословные учреждения обязаны были оказывать содействие к исполнению законных требований городского общественного управления, на котором, в свою очередь, лежала такая же обязанность в отношении этих установлений и учреждений.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8