Правовой режим целевых государственных и местных фондов 
Правовой режим целевых государственных и местных фондов
Введение
История возникновения и
развития целевых денежных фондов уходит в далекое прошлое. Создание целевых
денежных фондов было связано с тайной деятельностью правительств различных
государств. Специальные денежные фонды были характерны для финансовой деятельности
государства задолго до появления единого государственного бюджета. Средства
данных фондов шли на покрытия расходов в военной сфере, для научных
исследований, экономического развития и др. В дальнейшем государство вынуждено
было создавать единый государственный бюджет. Однако функционирование многих
специальных денежных фондов сохранилось. Такая картина характерна для
Великобритании, Германии, Японии и других развитых государств. Россия не была
исключением. Так, в XIX в. чрезвычайные
потребности российского государства могли быть покрыты путем использования
резервного фонда или запасной казны. В дальнейшем, к началу XX в., использованию резервного
фонда стали предпочитать повышение налогов и заключение займов, а при
формирование бюджета в советские времена государство совершенно отказалось от
создания каких-либо специализированных фондов. Финансирование мероприятий
проводилось только в рамках единого государственного бюджета.
Целевые государственные и местные
денежные фонды полноценное развитие получили в России в 90-х гг. XX в. В числе первых были созданы
Пенсионный фонд РФ, дорожные фонды РФ, и другие внебюджетные фонды. Причиной их
создания и развития стало недостаточное внимание к расходам на отдельные важные
для государства мероприятия. В результате государство вынуждено было создать
специальные денежные фонды для финансирования приоритетных социальных и
экономических задач, не нашедших достойное место среди статей доходов и
расходов государственного бюджета. Государственные внебюджетные фонды создавались
как на федеральном, так и на уровне субъектов РФ. Муниципальные образования
также могли создавать свои целевые фонды.
Целью данной работы является
правовой режим целевых государственных и местных фондов, значение, виды,
классификация целевых государственных и муниципальных денежных фондов.
1. Понятие, значение
и основы правового регулирования целевых государственных и муниципальных
денежных фондов
Целевой бюджетный фонд[1] – фонд
денежных средств, образуемых в соответствии с законодательством Российской
Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке
целевых отчислений от конкретных видов или иных поступлений и используемый по
отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы
на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.
Начиная с 1994 г. формируются
целевые фонды в рамках бюджета (целевые бюджетные фонды), а также принимается
правовая база для создания отраслевых внебюджетных денежных фондов[2]и целевых
фондов Правительства РФ[3].
На данный момент российское государство держит курс на ограничение количества
целевых фондов в связи с достижением соответствующих задач и целей. Сократилось
количество как бюджетных, так и внебюджетных целевых денежных фондов. Это
проявляется, прежде всего, в законах о бюджетах. Однако это не означает полного
отказа от целевых фондов, поскольку с их помощью обеспечивается проведение
различных существенных для государства и населения мероприятий. Доказательством
этому служит глава 17 (Ст. 143 – 150) БК РФ, посвященная государственным
внебюджетным фондам Российской Федерации.
С учетом действующего
законодательства следует отметить, что целевые денежные фонды представляют
собой особую форму образования и расходования денежных средств, направленных на
обеспечение строго целевого финансирования конкретных мероприятий на наиболее
приоритетных участках экономического и социального развития.
На практике определилось четыре
основных вида целевых государственных и местных денежных фондов:
- государственные и местные
внебюджетные фонды;
- отраслевые
(ведомственные) внебюджетные фонды;
- целевые бюджетные фонды;
- целевые фонды
Правительства РФ и правительств (администраций) субъектов РФ.
1.1.Классификация целевых государственных и местных денежных фондов:
1.2.1.По юридической
природе
По юридической природе целевые
фонды можно подразделить на:
а) фонды, которые создаются на
основании федеральных законов. К их числу можно отнести бюджетные целевые фонды
(например: Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд
регионального развития, Фонд реформирования региональных финансов, Фонд
финансовой поддержки субъектов РФ) и иные денежные фонды, созданные на основании
закона о федеральном бюджете[4],
внебюджетные государственные социальные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд
социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ) и
др.;
б) фонды, создаваемые на
основании законов субъектов РФ, в частности законов о бюджетах субъектов РФ,
иных законов[5]
и подзаконных нормативных актов, принятых органами власти субъектов РФ[6];
в) фонды, которые создаются в
силу указов Президента РФ. К числу таковых можно отнести Фонд по поддержке
соотечественников за рубежом «Россияне»[7];
г) фонды, образованные
постановлениями Правительства РФ. Например, Федеральный фонд воспроизводства
минерально-сырьевой базы[8].
1.2.2.по территориальному уровню
целевые денежные фонды подразделяются на:
-федеральные;
-
региональные,
или территориальные (субъектов РФ);
-
местные
(муниципальные).
Внебюджетные фонды могут
формироваться на самом различном уровне. Так, фонды обязательного медицинского
страхования формируются на федеральном и региональном уровнях. Субъекты РФ
могут создавать свои территориальные государственные внебюджетные фонды.
Представительные органы местного самоуправления также могут создавать свои
целевые внебюджетные фонды[9].
Отраслевые внебюджетные фонды
могут создаваться на федеральном[10]
и региональном уровнях. Целевые фонды Правительства РФ и правительств
(администраций) субъектов РФ создаются соответственно на федеральном и
региональном уровнях. Что касается бюджетных целевых фондов, то они создаются
на всех территориальных уровнях.
1.2.3.по целевому направлению
денежные фонды можно классифицировать на:
-экономические;
-социальные.
Так, федеральные внебюджетные
фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного
медицинского страхования РФ) являются социальными. Остальные целевые денежные
фонды в большинстве своем являются экономическими.
1.2.4.по срокам действия целевые
денежные фонды классифицируются на:
-долгосрочные;
-краткосрочные.
К числу долгосрочных относятся
внебюджетные социальные фонды: Пенсионный фонд РФ и др. Остальные являются
краткосрочными, так как прекращают свое существование после выполнения
возложенных на них задач.
1.2.5.по порядку формирования
денежные фонды классифицируются на:
-формируемые
в рамках бюджета (бюджетные целевые фонды);
-образуемые
отдельно от бюджета (внебюджетные и иные денежные фонды).
Правовой статус целевых денежных
фондов регулируется значительным количеством нормативных актов. Особое место
среди них занимают законы или решения о бюджетах различных уровней. В них же
уделяется внимание целевым бюджетным фондам, Федеральные законы посвящены в
основном правовому статусу внебюджетных фондов. Постановления Правительства РФ,
указы Президента РФ регулирует финансовые отношения по поводу образования и
использования целевых фондов. Правительства РФ, а также отраслевых внебюджетных
фондов.
2. Правовой режим
целевых бюджетных фондов
Целевые бюджетные фонды
консолидируются в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ для оказания
финансовой помощи отдельным регионам и муниципальным образованиям,
финансирования отраслей экономики, а также государственных и муниципальных
программ социально-экономического развития.
Особенностью бюджетных целевых
является то, что статьи доходов и расходов, указанных фондом определяются
федеральными законами, законами субъектов РФ или решениями представительных
органов местного самоуправления о соответствующем бюджете на соответствующем
бюджете на очередной финансовый год и учитывается составе указанных бюджетов.
Период деятельности фондов определяется временем действия соответствующих
бюджетов, то есть календарным годом, после чего фонды прекращают свое
существование или образуются вновь.
К рассматриваем фондам можно
условно отнести фонды финансовой поддержки и резервные фонды. Они
отличаются от целевых бюджетных фондов тем, что не имеют отраслевой
направленности.
Впервые федеральные целевые
бюджетные фонды были созданы согласно Закону РФ от 14 мая 1993 г. «О
республиканском бюджете Российской Федерации на 1993 год»[11]. В 1993
г. на республиканском уровне действовали: Фонд социальной поддержки северян;
Фонд поддержки предпринимательства; Резервный фонд Президента РФ по социальной
защите малообеспеченных слоев населения; Фонд Верховного Совета РФ по
социальной поддержке населения; Резервный фонд Правительства РФ на ликвидацию
последствий чрезвычайных ситуаций; Фонд социальной поддержки северян для
обеспечения финансирования досрочного завоза продовольствия и товаров народного
потребления в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, адресной
поддержки малообеспеченных слоев населения в виде компенсационных выплат за
приобретенные товары и оказанные услуги.
В федеральном бюджете на 1994 г.
впервые образованы: Федеральный фонд финансовой поддержки важнейших отраслей
народного хозяйства; Фонд возрождения торгового флота России; Федеральный фонд
финансовой поддержки субъектов РФ; Фонд государственной поддержки завоза
продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности[12].
Начиная с 1995 г., в
федеральный бюджет консолидированы (включены) средства целевых внебюджетных
фондов: Федерального дорожного фонда РФ, Федерального экологического фонда РФ,
Фонда социального развития департамента налоговой полиции РФ, Централизованного
фонда социального развития Государственной налоговой службы РФ, Фонда развития
таможенной системы РФ, Государственного фонда борьбы с преступностью.
Законодательным органам субъектов
РФ в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1995 год»[13] было
рекомендовано консолидировать в региональных бюджетах средства целевых
внебюджетных территориальных дорожных фондов и других внебюджетных фондов,
образованных по решениям законодательных и исполнительных органов субъектов РФ
за счет специальных налогов, сборов и иных поступлений.
Начало созданию федерального и
территориальных дорожных фондов было положено Законом РФ «О дорожных фондах в
Российской Федерации»[14]
Деятельность дорожных фондов была
связана с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных
дорог общего пользования.
В федеральный бюджет на 1999 г.
были консолидированы средства наибольшего количества целевых бюджетных фондов
за все время их существования[15].
К целевым бюджетным фондам дополнительно были отнесены ранее функционировавшие
в качестве внебюджетных: Фонд управления, изучения, сохранения и
воспроизводства водных биологических ресурсов; Федеральный фонд восстановления
и охраны водных объектов; Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой
базы; Фонд Министерства РФ по атомной энергии.
Фонд социального развития
департамента налоговой полиции РФ Централизованный фонд социального развития
Государственной налоговой службы РФ были объединены в Федеральный фонд Министерства
РФ по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции РФ.
С 1 января 2001 г. названные
бюджетные фонды за исключением Фонда Министерства РФ по атомной энергии были
ликвидированы в связи с включением денежных средств фондов в соответствующие
разделы федерального бюджета согласно функциональной классификации расходов[16].
В качестве новых целевых
бюджетных фондов в федеральном бюджете на 2001 г. были образованы: Фонд
регионального развития; Фонд компенсаций; Фонд развития региональных финансов,
порядок предоставления и расходования средств которых определялся
Правительством РФ.
Фонд компенсаций был создан для
предоставления субсидий и субвенций бюджетам субъектов РФ в соответствии со
сводной бюджетной росписью на финансирование текущих расходов по реализации
Федерального закона от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в
Российской Федерации»[17]
и Федерального закона от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам,
имеющим детей»[18].
Источником формирования Фонда
развития региональных финансов являлся кредит Международного банка
реконструкции и развития. Субсидии из фонда направлялись на активизацию
процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов РФ, содействие
реформиророванию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирование
экономических реформ. Порядок предоставления и расходования субсидий
определялся Правительством РФ в соответствии с соглашением о займе с
Международным банком реконструкции и развития.
В федеральный бюджет на 2002 г.
включены средства: Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ; Фонда
компенсаций; Фонда софинансирования социальных расходов; Фонда регионального
развития; Фонда Министерства РФ по атомной энергии; Федерального фонда семян
сельскохозяйственных растений; Федерального интервенционного фонда
сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.
Фонд развития региональных
финансов преобразован в Фонд реформирования региональных финансов[19]
Порядок предоставления и
расходования средств указанных фондов определяется Правительством РФ.
В 2002 г. средства Федерального
фонда финансовой поддержки субъектов РФ используется на предоставление дотаций,
на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ; субсидий на
государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов,
топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы
Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза
грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и
жилищно-коммунального хозяйства; субвенций на компенсацию тарифов на
электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.
Фонд компенсаций в 2002 г.
выполняет более широкие задачи, чем в 2001 г. и предназначен для выделения
субсидий и субвенций на финансирование текущих расходов по реализации не только
Федеральных законов «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О
государственных пособиях гражданам, имеющим детей», но и Законов РФ «О
реабилитации жертв политических репрессий»[20], «О социальной защите граждан,
подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»[21]и ряда
других.
Перед Фондом реформирования
региональных финансов также стоят более широкие задачи по сравнению с Фондом
развития региональных финансов. К ним, в частности, отнесены:
реформирование региональных финансов, развитие социальной инфраструктуры,
повышение эффективности бюджетных расходов. Субсидий из фонда предоставляются
субъектам РФ, отобранным на, конкурсной основе
Целью создания
Фонда софинансирования социальных расходов является выделение дотаций
на частичное возмещение расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на:
повышение тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по
оплате труда работников организаций бюджетной сферы; предоставление субсидий
населению на оплату жилья и коммунальных услуг.
Фонд Министерства
РФ по атомной энергии формируется за счет
доходов: за поставляемый в США низкообогащенный уран в рамках исполнения
обязательств России в области разоружения и контроля над вооружениями; от
поставки высокообогащенного урана в рамках исполнения Российской Федерацией
международных договоров о научно-техническом сотрудничестве и поставках
высокообогащенного урана и др.
Использование
средств фонда осуществляется по следующим направлениям: финансовое обеспечение
мероприятий по повышению ядерной и радиационной безопасности, экологических программ
и программ поддержки фундаментальной и прикладной науки; финансирование работ,
связанных с реструктуризацией и конверсией предприятий и организаций
Министерства РФ по атомной энергии; финансирование других расходов, связанных с
деятельностью ядерного комплекса, включая мероприятия по утилизации
вооружений.
Страницы: 1, 2, 3, 4
|
