Перспективные направления в жилищной политике в управлении городским хозяйством 
При взаимоотношениях потребителей и частных
производителей жилищно-коммунальных услуг муниципалитет не принимает
непосредственного участия в сделке, однако устанавливает стандарты их качества.
Эта модель в перспективе приемлема при предоставлении практически любых услуг
ЖКХ при условии демонополизации рынка и развития контрактных отношений.
До сих пор основными производителями услуг ЖКХ в нашей
стране являются государственные (муниципальные) жилищно-коммунальные
предприятия, которыми ведают муниципальные службы. Объемы оказываемых ими
услуг, ставки и тарифы жестко регулируются муниципалитетами. Такую практику
нельзя считать совершенной. По мере развития рынка и становления присущих ему
институтов, маркетинговые исследования спроса населения должны определить
ассортимент услуг и их качество, регулируемое и рынком, и муниципальными
службами.
Возникновение негативных тенденций во многом связано
со слабой методологической проработкой системы антимонопольного регулирования и
процессов приватизации.
Реформа ЖКХ имеет целью сокращение переходного
периода, когда рыночные отношения находятся еще в начальной стадии своего
формирования, создание нового хозяйственного механизма и системы управления ЖКХ
еще не закончено, а объем реализации жилищно-коммунальных услуг не
соответствует рациональным нормам.
К числу важнейших показателей, характеризующих
развитие ЖКХ как системы обеспечения услугами, следует отнести:
а) уровень обеспечения услугами, то есть удельные
объемы потребления услуг, степень охвата услугами ЖКХ потребителей и территории
в целом;
б) качество обслуживания, измеряемое на базе
объективных показателей (норм, нормативов);
в) самоокупаемость услуг ЖКХ (доля дотаций из
бюджета);
г) оценка достаточности, качества и доступности услуг
ЖКХ населением, определяющая уровень социальной напряженности, связанный с этой
отраслью;
д) затратность услуг ЖКХ (удельный расход ресурсов на
единицу услуг, потери ресурсов в сетях);
е) степень очистки выбросов в окружающую среду,
уровень и эффективность их утилизации.
В условиях предельно жесткой ограниченности ресурсов
реформа ЖКХ призвана обеспечить рост эффективности их использования, возмещение
необходимых затрат организаций, предоставляющих услуги. Однако нельзя принять
наблюдаемую в последние годы тенденцию перекладывания полностью на население
всех проблем, связанных с финансированием преобразований в сфере ЖКХ.
"Концепция реформы жилищно-коммунального
хозяйства в РФ" до сих пор не подкреплена соответствующими нормативными
актами и положениями, регламентирующими экономические, правовые и иные
отношения в сфере ЖКХ, намечены лишь общие направления реформ в ЖКХ субъектов
Федерации.
Договоры на коммунальное обслуживание заключаются формально
и не обеспечивают минимальных стандартов качества обслуживания. Не создан
реальный механизм стимулирования ресурсосбережения. Инвестиции в коммунальное
хозяйство снизились в два раза. Продолжает нарастать износ основных фондов в
системе ЖКХ, снижаются устойчивость и надежность систем инженерного
обеспечения.
Нельзя в современных условиях согласиться с основной
идеей концепции, согласно которой "Единственным способом преодоления
кризиса является изменение системы финансирования, то есть переход от бюджетного
дотирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями
во взаимной увязке с обеспечением социальной защиты малообеспеченных
семей..".
Бесспорно необходимо возмещать рациональные затраты на
производство жилищно-коммунальных услуг и организацию нормальной
эксплуатационной деятельности предприятий ЖКХ. Однако невозможно уже сегодня
делать это только за счет средств населения. При отсутствии объективного
контроля и учета фактически предоставляемых населению услуг в количественном и
качественном выражении, нельзя взимать с потребителей полную оплату не
оказанных и недосказанных услуг ЖКХ (об этом свидетельствует низкое качество
обслуживания потребителей), а также возмещать за счет средств населения
капитальные вложения и потери тепла, воды, электроэнергии и т.д. из-за низкого
качества ремонта, неэффективной эксплуатации инженерных сетей и т.д.
Необходимо создать нормативно-правовую базу
регулирования взаимоотношений между производителями услуг, их потребителями и
посредниками, определив их взаимную ответственность.
Переход ЖКХ от бюджетного дотирования к оплате в
полном объеме услуг потребителями возможен только при условии опережающих
темпов роста доходов граждан в реальном выражении по отношению к росту цен на
услуги ЖКХ. Это связано со стабилизацией экономического положения в стране в
целом, то есть с внешней средой ЖКХ. Реформа ЖКХ должна выступать как один из
элементов общей реформы и государственной политики в сфере социальной защиты
населения, как средство стабилизации социально-экономических процессов в
обществе и составной элемент общей системы социально-экономического
реформирования. При декларированном ранее подходе ее пытаются представить как
самостоятельную реформу в определенной сфере.
Анализ показывает, что по Концепции реформирования ЖКХ
1997 г. государство снимает с себя ответственность за обеспечение контроля и
управления процессами реформирования ЖКХ как составной сферы экономики страны.
Эта реформа предполагала сохранение затратного механизма и смещение "центра
тяжести" по оплате услуг ЖКХ с государства на налогоплательщиков.[14]
Концепцией реформирования ЖКХ предусматривался
регулярный пересмотр ставок оплаты жилья и тарифов на коммунальные услуги, не
допуская уменьшения доли платежей населения в общем объеме финансирования
затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг. При этом не учитывался
научно-технический прогресс как основной фактор повышения эффективности ЖКХ и
возможности снижения тарифов на основе высокоэффективных и ресурсосберегающих
технологий.
Вызывают сомнения и другие тезисы Концепции по
реформированию ЖКХ в РФ. Так, предлагается "... в ставку оплаты жилья,
предоставляемого по договору найма в государственном и муниципальном жилищных
фондах, включать не только плату за содержание и ремонт жилья, в том числе и
капитальный, но и плату за его наем". Это противоречит ГК РФ. Указ
Президента РФ №425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства РФ", а
также "Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в РФ", могут
действовать только в части не противоречащей ГК РФ.
Упорядочение отношений собственности во многом
определяет степень экономической эффективности хозяйственных реформ. Во всем
многообразии отношений собственности особое место занимает собственность на
средства производства, определяющая сущность системы хозяйствования, характер
распределения материальных благ .
До сих пор не решены многие проблемы, связанные с
приватизацией собственности в государственном секторе ЖКХ. Согласно ГК РФ в РФ
признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Имущество ЖКХ может находиться в собственности граждан
и юридических лиц, а также в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных
образований (ст. 112 п. 1 и 2). При этом государственной собственностью
является имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (федеральная
собственность) и субъектам РФ (республикам, краям, областям, городам
федерального значения, автономной области, автономным округам). Имущество,
принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также
другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью .
Одной из причин глубокого кризиса ЖКХ является
нечеткое определение различных видов собственности, отношений владения,
распоряжения и аренды, отношений собственников и менеджеров, а также передача
государственного и муниципального имущества неэффективным собственникам.
В жилищно-коммунальной сфере до сих пор преобладает
государственная (муниципальная) собственность. Лишь в последние годы в ЖКХ
стали развиваться другие организационно-правовые формы хозяйственные
товарищества и общества, индивидуальная предпринимательская деятельность,
товарищества собственников жилья.
В соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ
от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 "О разграничении государственной
собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность
республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных
округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность"
к муниципальной собственности относятся: жилищный фонд и нежилые помещения в
домах жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры, тепло-, электро-,
газоснабжения, городского электрического транспорта, внешнего благоустройства и
другие объекты непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание
потребителей, а также жилищно-эксплуатационные, ремонтно-строительные и другие
предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, ремонт и содержание
объектов инженерной инфраструктуры и находящиеся на территории региональных
органов власти, являются собственностью города, района и других
административно-территориальных образований.
До 1991 г. основные фонды ЖКХ выступали объектом
безальтернативной общественной собственности. Государственная программа
приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ на 1992-1994 гг.,
Государственная целевая комплексная программа "Жилище" создали
возможности для появления новых форм собственности в ЖКХ. Правовую базу для
этого создали Законы РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР"
(4 июля 1991 г.); "О приватизации государственных и муниципальных
предприятий в РСФСР" (3 июля 1991 г.);
"Об основах федеральной жилищной политики"
(24 декабря 1993 г.); Государственная программа приватизации государственных и
муниципальных предприятий в РФ (утверждены Указом Президента России от 24
декабря 1993 г. №2284); Основные положения Государственной программы
приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994
г., (утверждены Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. №1535).
Приватизация жилищного фонда является одним из важнейших элементов
жилищной реформы. Ее необходимость была вызвана кризисным состоянием жилищного
хозяйства, ростом очередей нуждающихся в улучшении жилищных условий, резким
сокращением ассигнований из бюджетов различных уровней на эти цели и покрытие
расходов жилищно-эксплуатационных организаций.
Основной задачей жилищной реформы является создание
эффективных механизмов решения жилищных проблем населения на экономико-правовой,
социально-психологической и нравственной основе, подразумевающей реализацию
прав граждан на жилище и обеспечение социальной защиты различных слоев
населения.
«Государственной программой приватизации
государственных и муниципальных предприятий в РФ" и "Основными
положениями государственной программы приватизации государственных и
муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 г.", был значительно
расширен перечень объектов ЖКХ (по сравнению с аналогичной программой 1992 г.),
приватизация которых осуществляется по решению местных органов исполнительной
власти субъектов РФ в соответствии с местными программами приватизации. К этим
объектам ЖКХ относятся:
• объекты и предприятия городского пассажирского
транспорта, организации по их ремонту;
• банно-прачечное хозяйство;
• городские свалки, мусороперерабатывающие заводы;
• объекты инженерной инфраструктуры городов, районов и
иных административно-территориальных образований.
Появление в сфере ЖКХ хозяйствующих субъектов
различных организационно-правовых форм потребовало пересмотра всей системы
договорных отношений.
Если в уставный капитал приватизируемого предприятия
не включен жилищный фонд, то целесообразна его передача в муниципальную
собственность, причем соответствующие органы местного самоуправления должны
принять его на баланс и заключать договоры с предприятиями по содержанию
указанных объектов при сохранении, в случае необходимости договорных
взаимоотношений с бывшим балансодержателем, предусматривающих его обязательства
по содержанию объектов жилищной сферы .
Говоря о приватизации нельзя не затронуть вопрос
земельных отношений.
Согласно ст. 12 Земельного Кодекса РСФСР предприятиям,
учреждениям и организациям независимо от формы собственности и сферы их
деятельности земельные участки предоставлялись в бессрочное (постоянное)
пользование. С 1992 г. граждане и юридические лица при приватизации
государственных и муниципальных предприятий, а также при их расширении получили
право приобретать предоставленные им земельные участки в собственность. При этом
не подлежат продаже земли общего пользования в населенных пунктах (площади,
улицы, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, бульвары,
водоемы, пляжи). Указанная мера с 1992 г. закреплена Земельным кодексом.
До недавнего времени не приватизировались предприятия
и организаций, занимающееся эксплуатацией зеленых насаждений, уличной уборкой,
сбором и вывозом бытовых отходов. Новым направлением в формировании рыночных
структур хозяйствования и управления в жилищно-коммунальной сфере стало образование
на базе предприятий ЖКХ акционерных обществ. В ряде регионов России на базе
областных объединений (ТПО) ЖКХ образованы акционерные общества (корпорации) по
жилищно-коммунальному обслуживанию территорий.
Однако, такая приватизация в настоящее время малопривлекательна.
Из-за убыточности или бездоходности самый низкий спрос на открытых аукционах в
1994-1997 гг. был предъявлен к акциям предприятий и организаций коммунальной
инфраструктуры .
Приватизация в жилищно-коммунальной отрасли может
способствовать повышению качества, надежности и экологической безопасности
услуг. Однако основой приватизации. является создание конкурентоспособных
предприятий ЖКХ, способных при высоком качестве и экологической безопасности
услуг обеспечить их рентабельность на базе снижения затрат на их производство и
реализацию.
Для создания конкурентоспособных предприятий ЖКХ при
их приватизации особого внимания заслуживает изучение следующих вопросов :
• предусматривает ли приватизация полную или частичную
передачу функций обслуживания при сохранении муниципальной ответственности за
их объем и качество;
• в какой части может быть приватизирована
вспомогательная деятельность;
• как приватизация повлияет на местный бюджет и
налоговую базу;
• заинтересуют ли приватизируемые объекты ЖКХ частных
предпринимателей;
• гарантируется ли сохранение (или улучшение) уровня
качества, а также объем услуг при их передаче частным фирмам;
• не произойдет ли в результате приватизации
значительного увеличения расходов граждан на данный вид услуг из-за их монополизации.
При приватизации неприбыльных услуг необходимы
гарантии субсидирования частных фирм.
Особого внимания в ЖКХ заслуживает вариант, при
котором арендатором государственного (муниципального) имущества выступает
трудовой коллектив. Владея имуществом, он обретает хозяйственную
самостоятельность, становится собственником продукта дохода и накопленного
имущества. Работники участвуют в управлении предприятием. Расходы такого
предприятия прямо зависят от полученных доходов, угроза банкротства заставляет
снижать расходы, сокращать штаты и существенно дифференцировать зарплату и т.д.
Однако, в настоящее время арендная форма хозяйствования в ЖКХ практически
сведена на нет. Это прежде всего связано с отсутствием соответствующего
законодательства.
Совершенствование нормативно-правовой базы и
разработка действенного механизма хозяйственных взаимоотношений местных органов
исполнительной власти с государственными (муниципальными) предприятиями ЖКХ
позволит создать основу для эффективного развития государственного сектора в
сфере жилищно-коммунального обслуживания.
17 сентября 2001 Правительством РФ была
утверждена Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002-2010 годы,
которая направлена на продолжение преобразований в жилищной сфере, начатых в
рамках реализации Государственной целевой программы "Жилище",
одобренной постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации
от 20 июня 1993 г. N 595, и Основных направлений нового этапа реализации
Государственной целевой программы "Жилище", одобренных Указом
Президента Российской Федерации от 29 марта 1996 г. N 431.
В результате осуществления намеченных
мероприятий были созданы правовые и организационные основы государственной
жилищной политики, определены ее приоритетные направления и отработаны
механизмы их реализации.
Сформирована нормативно-правовая база, которая
является основой для дальнейших преобразований в жилищной сфере. За период
реализации указанных программных документов было принято более 230
законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы,
связанные с жилищным строительством, жилищно-коммунальным хозяйством,
обеспечением прав собственности и сделками в жилищной сфере в условиях
развивающихся рыночных отношений.
Проведенные реформы обеспечили коренной
поворот от планово-административных методов регулирования к рыночным механизмам
при соблюдении принципов обеспечения социальных гарантий в области жилищных
прав малоимущих граждан и иных категорий населения, установленных
законодательством Российской Федерации. Право собственности на жилье, а также
рынок жилья стали неотъемлемой частью отношений в данной сфере.[15]
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15
|
