Правовое регулирование избирательного процесса

Правовое регулирование. Институт предвыборной аги­тации как составная часть избирательного права и процесса регламентируется рядом законов и подзаконных актов. К ним относятся Федеральный закон РФ «Об основных гарантиях изби­рательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 2002 г., Федеральные законы «О выборах де­путатов Государственной Думы Федерального Собрания Рос­сийской Федерации» от 2002 г. и «О выборах Президента Российской Фе­дерации» от 2003 г, «О средствах массовой информации» от 1991 г., а на уровне субъектов Федерации – избиратель­ные кодексы или отдельные законы о выборах депутатов за­конодательных (представительных) органов и глав исполнитель­ных органов государственной власти, о выборах представитель­ных органов и должностных лиц органов местного самоуправ­ления. Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации о выборах, как правило, содержат разделы (гла­вы), регламентирующие порядок и условия ведения предвы­борной агитации.

Вместе с тем отдельные субъекты Российской Федерации, например, Оренбургская область, разработали и приняли от­дельные законы о предвыборной агитации. Учитывая значи­тельную специфику и сложность процедур предвыборной аги­тации, особенно проводимую через средства массовой инфор­мации, в пользу принятия отдельных законо­дательных актов выступают некоторые ученые и практики. Тем не менее этот путь едва ли приемлем, так как может привести к неоправданному дроблению единого избирательного законо­дательства. Идею издания отдельных законов о предвыборной агитации, о финансировании избирательных кампаний трудно поддержать и с точки зрения перспектив кодификации избира­тельного законодательства, которая уже стала реальностью на уровне ряда субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что собственно законами правовая основа предвыборной агитации не исчерпывается. В связи с тем, что предвыборная агитация представляет собой весьма сложный институт, требующий более детального правового регулирования, практика пошла по пути издания Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и избирательными комиссиями субъектов федерации подзаконных нормативных актов — инструкций, устанавливающих порядок и условия ведения предвыборной агитации через различные виды средств массовой информации.

В настоящее время действуют две инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, принятые соответственно в 1995 и 1996 годах, которые регламенти­руют порядок предоставления эфирного времени на каналах Государственных телерадиокомпаний и печатных площадей в периодических печатных изданиях избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Госу­дарственной Думы, а также кандидатам на должность Президента Российской Федерации. (Постановление ЦИК РФ «Положение о группах контроля избирательных комиссий за соблюдением участниками избирательного процесса порядка и правил проведения предвыборной агитации в средствах массовой информации при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» от 18 ноября 1995 г.[1], «Об инструкции о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием» от 20 сентября 1995 г.[2])

Субъекты агитационной деятельности. Субъекты агитационной деятельности можно разделить на две группы:

1) общие субъекты – граждане Российской Федерации, общественные объединения, в том числе политические партии;

2) специальные субъекты – зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения (блоки), их доверенные лица и уполномоченные представители.

Субъекты агитационной деятельности различаются по своему правовому положению в ее осуществлении.

Так, избирательное законодательство предоставляет специальным субъектам дополнительные права: право на доступ к средствам массовой информации для проведения предвыборной агитации, право выпуска агитационных печатных и аудиовизуальных материалов, право на получение от органов государственной власти и местного самоуправления содействия в организации собраний и встреч с гражданами и т.д.

В агитационной деятельности не могут участвовать члены избирательных комиссий, государственные органы и органы местного самоуправления благотворительные организации, религиозные объединения, а также лица, замещающие государственные и муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, военнослужащие при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей или с использованием преимуществ должностного или служебного положения.

Правоохранительные и иные органы обязаны принимать меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, предотвращению изготовления подложных и незаконных предвыборных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов и их изъятию, устанавливать изготовителей указанных материалов и источник их оплаты, а также незамедлительно информировать соответствующую избирательную комиссию, комиссию референдума о выявленных фактах и принятых мерах.  Так, в ходе проведения выборов в городскую Думу г. Саратов органам милиции удалось оперативным путем обнаружить частную квартиру, где «черные технологии» изготовляли свою продукцию – листовки. Было обнаружено 10 тысяч экземпляров листовок с оскорбительным текстом в отношении одного из кандидатов. По заявлению одного из кандидатов в депутаты городской Думы в связи с этим было возбуждено уголовное и передано в прокуратуру.[3]

Избирательное законодательство установило формы и виды предвыборной агитации. Агитация при проведе­нии выборов и референдумов может проводиться в следующих трех формах:

-       через средства массовой информации;

-       путем организации массовых публичных мероприятий;

-       путем выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов.

Этот перечень, однако, не является исчерпывающим, агита­ция может проводиться и в иных, установленных законодатель­ством, формах.

Каждая из названных форм агитации имеет свою специ­фику, связанную с порядком, условиями и сроками ее прове­дения. В рамках этих форм законодательство различает виды (жанры) предвыборной агитации. Так, массовые меро­приятия могут проводиться в виде предвыборных собраний и встреч с избирателями, публичных предвыборных дебатов и дискуссий, митингов, уличных шествий, демонстраций, иных мероприятий. Агитация с использованием средств массовой информации может реали­зовываться в виде выступления, интервью, пресс-конферен­ции, предвыборных дебатов, «круглого стола», «горячей ли­нии», политической рекламы, показа телеочерков, видеофиль­мов о кандидате. Агитационные печатные материалы могут изготавливаться и распространяться в виде листовок, плака­тов, письменных обращений к избирателям, брошюр, букле­тов и другой печатной продукции. Аудиовизуальные агитаци­онные материалы без использования средств массовой информации применяются срав­нительно редко.

В инструкциях Центральной избирательной комиссии Рос­сийской Федерации раскрывается содержание различных ви­дов (жанров) предвыборной агитации, осуществляемых через средства массовой информации:

- выступление – личное обращение (монолог) кандидата, представителя избирательного объединения, избирательного блока, инициативной группы избирателей к избирателям с из­ложением предвыборной программы, если оно происходит вне рамок других видов предвыборной агитации;

- интервью – ответы кандидатов, представителей избира­тельных объединений, других субъектов агитационной деятель­ности на вопросы, заданные им журналистами в ходе личной встречи;

- пресс-конференция – изложение кандидатом, предста­вителем избирательного объединения, блока, инициативной группы избирателей своей предвыборной программы перед пред­ставителями средств массовой информации, включая ответы на вопросы журналистов;

- предвыборные дебаты – публичный обмен мнениями двух и более кандидатов, представителей избирательных объедине­ний, блоков инициативных групп избирателей по широкому кругу общественно значимых проблем, решение которых прелагается в соответствующих предвыборных программах;

 - «горячая линия» – ответы кандидатов, представителей из­бирательных объединений, блоков, инициативных групп изби­рателей на вопросы телезрителей, радиослушателей, задаваемые ими в прямом эфире;

- «круглый стол» – обмен мнениями, вопросами, ответами между кандидатами, представителями избирательных объеди­нений, блоков, инициативных групп избирателей и представителями средств массовой информации, телезрителями, радиослушателями, читателя­ми в рамках проводимых агитационных мероприятий; политическая реклама – распространяемая участниками избирательного процесса через средства массовой информации информация о кандида­тах, избирательных объединениях, блоках, с использованием средств и приемов, отличающих рекламные материалы от дру­гих видов и жанров информации (преобладание эмоционального воздействия над смысловым, броскость, лаконизм, повторяемость), с целью формирования общественного мнения как за, так и против тех или иных кандидатов, избирательных объе­динений, блоков.

Инструкциями Центральной избирательной комиссии Российской Федерации установлены определенные ограничения к применению политической рекламы как вида предвыборной агитации в средствах массовой информации. Так, политическая реклама, распространяемая на каналах общероссийских и региональных государственных телерадиокомпаний, в периодических печатных изданиях «должна быть узнаваема, то есть содержать четкое указание, в интересах какого кандидата, избирательного объединения, она распространяется. Эфирное время, печатная площадь, предоставляемые под политическую рекламу, не должны превышать 10 процентов выделяемого данному избирательному объединению, блоку, кандидату в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ общего эфирного времени, печатной площади.

Аналогично решен вопрос применительно к выборам Президента Российской Федерации. Эфирное время, предо­ставляемое кандидату на должность Президента Российской федерации для политической рекламы, не должно превышать 10 процентов от выделенного ему общего бесплатного и платного эфирного времени, а для избирательного объединения, инициативной группы избирателей – 10 процентов от общего штатного эфирного времени. Газетная (журнальная) площадь, предоставляемая кандидату, избирательному объединению, инициативной группе избирателей для тех же целей, не дол­жна превышать 10 процентов выделяемой им общей печатной площади.

Ограничения, касающиеся эфирного времени и размера печатной площади, связаны со спецификой этого жанра пред­выборной агитации и имеют целью оградить избирателей от излишнего прессинга рекламных материалов.

Ответственность за соблюдение требований, предъявляе­мых к распространению политической рекламы, несут канди­даты и другие субъекты агитационной деятельности, а также соответствующая телерадиокомпания, редакция периодического печатного издания.

Кандидаты и другие субъекты агитационной деятельности вправе самостоятельно определять форму, вид, характер и содержание своей предвыборной агитации, соблюдая при этом требования законодательства о выборах и средствах массовой информации. Изменение текста агитационного материала редакцией средств массовой информации без согласо­вания с автором не допускается.

На практике часто возникают вопросы, связанные с пра­вами депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления на ведение предвыборной агитации. Вопрос не простой. Депутаты не признаются ни госу­дарственными, муниципальными служащими, ни должностными лицами, за исключением тех из них, которые на постоянной основе входят в состав руководства представительного органа, его палат, комитетов и комиссий. Последние признаются ли­цами, замещающими государственные и муниципальные дол­жности категории «А», следовательно, согласно избиратель­ному законодательству, могут вести агитацию только в свобод­ное от исполнения должностных обязанностей время (отпуск, выходные и праздничные дни, иные дни отдыха). Другие же депутаты не имеют правовых преград на ведение предвыбор­ной агитации в любое время.

Неоднозначно трактуется и вопрос относительно права на ведение предвыборной агитации лицами, представляющими военные, благотворительные и религиозные организации. Хотя закон и установил запрет на ведение агитации этими организа­циями, тем не менее логично предположить, что он распро­страняется и на лиц, представляющих эти организации.

Следует отметить еще одно ограничение, связанное с освещением выборов. Журналисты, другие творческие работ­ники, а также должностные лица средств массовой информации, являющиеся кандида­тами либо доверенными лицами кандидатов, не вправе уча­ствовать в освещении избирательной кампании через средства массовой информации.

Достаточно сложно и неоднозначно решен вопрос о сро­ках предвыборной агитации. Предвыборная агитация начинает­ся со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов, регистрации инициативной группы по проведению референдума и создания соответствующего избирательного фонда, фонда референдума и пре­кращается в ноль часов за сутки до дня голосования. В эти же сроки может вестись предвыборная агитация в негосударствен­ных средствах массовой информации, которые не обязаны бесплатно предоставлять спе­циальным субъектам агитационной деятельности эфирное вре­мя и печатные площади.

Однако эта норма не распространяется на государствен­ные, муниципальные и приравненные к ним средства массовой информации (средства массовой информации, име­ющие льготы по уплате налогов и обязательных платежей по сравнению с другими средствами массовой информации). В средствах массовой информации этой категории предвыбор­ная агитация начинается по завершении регистрации кандида­тов (списков кандидатов), жеребьевки между кандидатами, избирательными объединениями, блоками на предмет распре­деления эфирного времени, печатной площади и утверждения избирательной комиссией графика предоставления кандидатам, избирательным объединениям, блокам бесплатного эфирного времени, печатной площади и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования. Такое изъятие из общих сроков аги­тации вызвано необходимостью обеспечить равные условия доступа всех кандидатов, избирательных объединений, блоков к электронным и печатным средствам массовой информации.

Конкретные отрезки времени для агитационных выступ­лений в государственных, муниципальных и приравненных к ним средствах массовой информации должны устанавливаться в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, регламентирующих порядок проведения выборов в представительные и исполни­тельные органы государственной власти и местного самоуп­равления. Эти отрезки времени, как правило, не могут быть менее 30 календарных дней.

Предвыборная агитация во всех других формах, не свя­занных с использованием государственных, муниципальных и приравненных к ним средствах массовой информации, может вестись в рамках общих сро­ков предвыборной агитации, то есть со дня регистрации кан­дидата (списка кандидатов) до ноля часов дня, предшествую­щего дню выборов.

При проведении повторного голосования (голосования по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов из­бирателей) предвыборная агитация возобновляется со дня офи­циального опубликования решения соответствующей избира­тельной комиссии о назначении повторного голосования и пре­кращается в ноль часов за сутки до дня повторного голосова­ния. В этих случаях порядок и условия проведения кандидата­ми предвыборной агитации через средства массовой информации регламентируется соот­ветственно к уровню проводимых выборов в инструкциях Цен­тральной, региональной или муниципальной избирательной комиссии.

Конкретные даты и время выхода в эфир кандидаты вправе определять по взаимному согласованию, оформленному в пись­менном виде, оригинал которого представляется непосредствен­но в телерадиокомпанию, а копия – в Центральную избира­тельную комиссию Российской Федерации в течение двух дней с момента опубликования решения о назначении повторного голосования. Если взаимное согласие было достигнуто, канди­даты не лишаются права на получение бесплатного эфирного времени в установленном Инструкцией порядке. В этом случае Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации проводится жеребьевка между представителями кандидатов, утверждается график предоставления эфирного времени не позднее, чем соответственно за 10 и 9 дней до дня повторного голосования.

Предоставление бесплатной и платной печатной площади для агитационных целей в случае проведения повторного голо­сования указанными документами не предусмотрено.

В день выборов и в предшествующий ему день любая пред­выборная агитация запрещается. Агитационные печатные ма­териалы, ранее вывешенные (расклеенные) в установленном законом порядке, сохраняются в день голосования на прежних местах на расстоянии 50 метров.

Со сроками агитации тесно связаны и запретительные нормы, согласно которым в течение пяти дней до дня голосо­вания, а также в день голосования опубликование в средствах массовой информации ре­зультатов опросов общественного мнения, прогнозов результа­тов выборов и референдума, иных исследований, связанных с выборами и референдумом, не допускается. За нарушение правил проведения предвыборной агитации средства массовой информации несут ответственность в установленном законом порядке.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8