История становления городского самоуправления России

Разумеется, интенсивность пре­образований в разных муниципали­тетах была различной. Выделились, условно говоря, «передовые» горо­да, наиболее восприимчивые к но­вым веяниям и активные в плане модернизации своего управления, и города, по разным причинам «отстающие». Многое зависело от воз­можностей, которыми объективно располагали муниципалитеты, от среды (в широком смысле), в кото­рой они пребывали, но велика была роль и субъективных причин разного рода. Так или иначе, можно конста­тировать, что за время существова­ния института местного самоуправ­ления в России сложилась террито­риально обусловленная система организации городского управле­ния, заслуживающая изучения, систематизации и анализа.

Актуальность изучения современ­ного состояния городского управле­ния в России тем более велика сей­час, когда в развитии российских городов начинается принципиально новый этап. Причем наступление этого этапа определяют разнохарак­терные внутренние и внешние фак­торы.

С одной стороны, относительная экономическая стабилизация в стране и критическая масса накоп­ленного опыта позволили многим городам, наконец, переориентиро­ваться с решения текущих проблем и проведения институциональных преобразований на стратегическое планирование своего развития. «Ан­тикризисный» характер муниципаль­ных программ постепенно сменяется направленностью на реализацию конкретных проектов, имеющих стратегическое значение для разви­тия городов. Все большее распро­странение получают новые управ­ленческие технологии (стратегиче­ское планирование, мониторинг и оценка программ и т. п.) и инстру­менты социально-экономического развития (ипотечное кредитование, правовое зонирование и т. п.).

С другой стороны, сама система организации местного самоуправле­ния подвергается коренному реформированию. В рамках принятого 6 октября 2003 г. Федерального за­кона «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ) меняются территориальная ор­ганизация МСУ, система распреде­ления полномочий, порядок взаимо­действия между уровнями власти. При этом многие эксперты сходятся во мнении, что эти изменения чре­ваты для российского местного са­моуправления многими проблемами, дестабилизацией, снижением сти­мулов для местной инициативы. В полном объеме закон вступит в силу с 1 января 2006 г., но подготови­тельная работа в российских регио­нах идет уже сейчас.

Эти факторы могут вступить во взаимное противоречие: необходи­мость перестраиваться на новые принципы работы способна затор­мозить развитие муниципалитетов. Ситуация переходного периода пре­доставляет хороший повод окинуть взглядом достигнутое на сегодняш­ний день и попытаться заглянуть в будущее.

Прежде всего, назрела необхо­димость инвентаризации накоплен­ного городами опыта в сфере управления местным развитием с акцентом на таких актуальных пара­метрах как информированность ме­стных руководителей о новых управ­ленческих технологиях и распро­страненность этих технологий, ак­тивность муниципалитетов на меж­муниципальном уровне, техническая оснащенность администраций. Это первоочередная задача исследо­вания. Нельзя сказать, что россий­ское муниципальное поле прежде не попадало в центр внимания исследователей: его состоянию и про­блемам был посвящен ряд обстоя­тельных работ, среди которых стоит, например, выделить фундаменталь­ный труд В.Н.Лексина и А.Н. Швецова «Муниципальная Рос­сия». Однако эти исследования, как правило, замыкались на анализе формализованных сторон организа­ции местного самоуправления (ко­личественный состав муниципаль­ных образований, формы функцио­нирования местных органов власти, положения городских уставов и т. п.). Не менее показательные не­формализованные проявления деятельности муниципальных админи­страций (установление внешних кон­тактов, организация планирования муниципального развития, взаимодействие с местной общественно­стью, внедрение новых управленче­ских инструментов) выпадали из по­ля зрения исследователей.

Один из путей выявления тенден­ций муниципального развития, не отражаемых официальной статисти­кой - проведение опроса среди представителей муниципалитетов. В качестве формы организации ис­следования было избрано анкетиро­вание, позволяющее оценить со­стояние управления в российских городах с точки зрения самих муни­ципальных работников, что дает бо­лее выпуклую картину по сравнению со статистическими данными. Кроме того, метод анкетирования позволя­ет решить вторую задачу исследования - выяснить, как российские муниципалитеты относятся к ново­введениям, предусмотренным но­вым Законом о местном самоуправ­лении, каким они видят будущий статус своих городов в новой сис­теме (городской округ или город­ское поселение, не являющееся ок­ругом). В настоящее время ощуща­ется нехватка систематизированной информации на эту тему. Между тем, отношение и готовность муни­ципалитетов к реформе во многом определяет перспективы их даль­нейшего развития, в том числе со­циально-экономического.

1. ОРГАНИЗАЦИЯ И РЕПРЕЗЕНТАТИВНОСТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ

В сентябре 2003 г. в ИЭГ была разработана анкета под названием «Городское управление в современ­ной России». Анкета была выверена профессиональными социологами на предмет корректности постанов­ки вопросов. С ноября по декабрь 2003 г. анкеты были разосланы в 1086 городов - во все города Рос­сии, за исключением городов феде­рального значения (Москвы и Санкт-Петербурга) и Чеченской Республи­ки. Представлять города при ответе на вопросы анкеты должны были главы городов или их заместители. Прием анкет от городов был завер­шен в конце июня 2004 г. Всего из 1086 городов заполненные анкеты прислали 217, Таким образом, каж­дый пятый город внес свой вклад в формирование общей картины со­стояния городского управления в современной России. Такой резуль­тат позволяет считать данную вы­борку достаточно репрезентатив­ной. В то же время результаты ис­следования нельзя механически экс­траполировать на все 100% россий­ских городов. Они отражают процессы, происходящие в наиболее «передовых» и активных в области развития местного самоуправления городах, носителях наиболее ценно­го опыта в данной сфере.

Для удобства анализа все города в соответствии с традиционной классификацией разделены на три группы: большие (свыше 100 тыс. жителей), средние (от 50 до 100 тыс. жителей) и малые (до 50 тыс. жителей). Группа больших городов, в свою очередь, поделена на адми­нистративные центры субъектов Федерации и города, не являющие­ся центрами субъектов Федерации.

Из 217 ответивших городов 52 города относятся к большим (из них 25 - центры субъектов Федерации), 43 - к средним, 122 - к малым. Этот результат в целом отражает общее соотношение долей больших, сред­них и малых городов в России.

Полученная выборка репрезента­тивна и в географическом отноше­нии. В анкетировании приняли уча­стие города из всех федеральных округов и из 80% всех субъектов Российской Федерации. Во всех ок­ругах, кроме Южного, на вопросы анкеты ответила практически одина­ковая доля от числа наличествую­щих городов - в среднем 20%. Юж­ный округ оказался представлен в исследовании главным образом Волгоградской и Ростовской облас­тями и Ставропольским и Красно­дарским краями; большинство горо­дов северокавказских республик не откликнулись на анкету.

2.ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

Исследование показало высокую заинтересованность со стороны го­родов. На большинство вопросов были получены четкие и информа­тивные ответы, города довольно часто пользовались предоставлен­ной возможностью давать свои ком­ментарии при ответах на вопросы.

По итогам исследования можно сделать следующие основные вы­воды.

1. Распространение новых пере­довых технологий муниципального управления и инструментов соци­ально-экономического развития (стратегическое планирование, мо­ниторинг и оценка муниципальных программ, ипотечное кредитование, в меньшей степени - правовое зонирование) миновало стадию точеч­ного, «пилотного» внедрения в от­дельных городах и стало приобре­тать массовый характер. Не менее половины городов, участвовавших в исследовании, а, следовательно, как минимум 10% всех городов страны, знакомы с этими технологиями и на­ходятся на разных стадиях их вне­дрения.

В большинстве городов разраба­тываются прогнозы социально-экономического развития (в 96% от числа принявших участие в иссле­довании) и комплексные планы раз­вития (в 77% разработаны и в 10% находятся в стадии разработки). В настоящее время многие города пе­реходят от текущего и среднесроч­ного планирования к разработке долгосрочных стратегий собствен­ного развития. Пока лишь в полови­не ответивших на вопросы анкеты городов внедрен институт стратеги­ческого планирования местного со­циально-экономического развития. Малые и средние города по этому показателю не уступают большим, не являющимся центрами субъектов Федерации: во всех трех группах доля городов, разрабатывающих стратегии развития, близка к 50%. Лишь среди центров субъектов Фе­дерации эта доля существенно вы­ше - более 70%.

Около 60% городов, принявших участие в исследовании, заявили, что знакомы с технологией монито­ринга реализации муниципальных программ, и немногим меньшее число (55%) - что знакомы с тех­нологией оценки. Менее половины из них применяют эти инструмен­ты на практике, причем часто ог­раничиваются проведением мони­торинга.

В целом города, где до конца вы­держивается схема «мониторинг - оценка - изменения по итогам оцен­ки», составляют 40% от общего чис­ла городов, разрабатывающих про­граммы и планы муниципального социально-экономического разви­тия.

2. Сохраняют актуальность тради­ционные проблемы местного само­управления, прежде всего, финан­совые и кадровые. Финансовые проблемы заняли ведущие позиции в списке проблем, воспринимаемых городскими администрациями наи­более остро (уступив лишь пробле­мам ЖКХ). Большинство глав горо­дов для выполнения всех необходи­мых с их точки зрения функций же­лали бы увеличения существующего городского бюджета минимум в 3 раза.

Репутацию самого проблемного сектора городского хозяйства под­тверждает жилищно-коммунальная отрасль: проблемы в ЖКХ в качестве наиболее острых отметили более 70% глав всех городов. Далее идут финансовые и экономические про­блемы: бюджетный дефицит (59%), отсутствие инвестиций (46%), а так­же проблема изношенности основ­ных фондов (48%). В средних горо­дах проблемы формирования бюд­жета выходят даже на первую пози­цию, опережая ЖКХ (70 против 67%).

Часто при ответе на данный во­прос респонденты имели в виду не столько общегородские проблемы, сколько проблемы, стоящие перед городской администрацией в плане управления городом. По этой при­чине социальные и социально-экономические проблемы (низкие доходы населения, низкая заня­тость, преступность) уступили в итоге финансовым, которые традици­онно ощущаются острее именно представителями администраций, непосредственно имеющими дело с муниципальным бюджетом. Сравни­тельно невысокий показатель (18%) имеет преступность, что объясняет­ся преобладанием в выборке малых городов, где данная проблема ощу­щается менее остро, чем в больших городах. По той же причине отсутст­вие инвестиций, сравнительно редко отмечаемое представителями боль­ших городов, получило довольно высокое итоговое место.

Специфика больших городов, не центров субъектов Федерации, про­явилась в относительно высокой значимости проблемы территори­альных ограничений городского раз­вития (ее отметили 26% городов данной группы) и транспортных проблем (19%). И региональными центрами, и меньшими городами данные проблемы воспринимаются как менее актуальные (в этих груп­пах их отметили по 10-15% горо­дов).

В свою очередь, образование во всех городах воспринимается как наименее проблемная сфера (ее отметили только 5% всех городов). Не особенно обеспокоены в адми­нистрациях городов и проблемами малого бизнеса (8%). Лишь один го­род (Тугаев Ярославской области) отметил вариант «этнические кон­фликты».

Многие главы местного само­управления не довольны структурой и квалификационным уровнем своих администраций, что косвенно сви­детельствует как об отсутствии пол­ной свободы в их формировании, так и о том, что существующая сис­тема подготовки специалистов в сфере местного самоуправления не способствует эффективному реше­нию кадровой проблемы: большин­ство глав администраций вынужде­ны направлять сотрудников на курсы повышения квалификации, прово­димые "по разнарядке" региональ­ными органами власти. Кадровая проблема еще более обострится после вступления в силу нового за­кона о местном самоуправлении, в соответствии с которым большинст­во городов, участвовавших в иссле­довании, должны будут увеличить свои депутатские корпуса как мини­мум в 3 раза или сформировать но­вые представительные органы (если не получат статус городских окру­гов). Стали реальностью и активно функционируют сети горизонтальных межмуниципальных контактов.

3. Достаточно высокого уровня достигли информационная обеспе­ченность населения муниципальных образований и компьютеризация местных администраций. Подав­ляющая часть городов имеет свои СМИ, в том числе электронные. Свое радио имеется в 73% городов, телевидение - в 70%.

В целом компьютеризация адми­нистраций российских городов на­ходится на высоком уровне: около 90% от числа участвовавших в ис­следовании в принципе оснащены компьютерами. При этом в 45% го­родов на двух сотрудников прихо­дится более одного компьютера. Го­рода, в администрациях которых менее 1 компьютера на 3 человек, составляют меньше четверти от об­щего числа. Наиболее компьютери­зированы большие города, являю­щиеся региональными центрами, - среди них доля городов, где на двух сотрудников администрации прихо­дится более одного компьютера, достигает 80%. Большие города - не региональные центры по уровню компьютеризации сближаются с ма­лыми городами, которые компьюте­ризированы в наименьшей степени.

Довольно высока и степень обес­печенности городских администра­ций доступом в Интернет. Он имеет­ся в администрациях 85% участво­вавших в исследовании городов. В 30% из них доступ предоставлен всем сотрудникам. В общем случае, чем больше город и чем выше его административный статус, тем шире круг сотрудников и подразделений администрации, имеющих доступ в Интернет. В малых городах доступ, как правило, если и имеется, то только для ограниченного круга лиц и реже для специализированного информационного отдела админист­рации.

4. Укрепляются партнерские свя­зи между российскими городами, причем выделяются города-лидеры, наиболее активные в плане межму­ниципального взаимодействия. По­давляющее большинство городов, принявших участие в исследовании (более 80%), входят как минимум в одну муниципальную ассоциацию. Из них примерно четверть - более чем в две ассоциации. В макси­мальном числе ассоциаций со­стоит Челябинск; еще 7 городов со­стоят в 6 ассоциациях. Из муници­пальных ассоциаций респондентами чаще всего (60 упоминаний) указы­вался Союз малых городов Россий­ской Федерации, что объясняется повышенным представительством в выборке малых городов. Также бо­лее 20 упоминаний собрали Ассо­циация сибирских и дальневосточ­ных городов, Союз исторических го­родов и регионов России и Союз российских городов.

5. Для институционального разви­тия российских городов фактор чис­ленности населения не имеет ре­шающего значения. Большие города далеко не по всем позициям явля­ются безоговорочными лидерами. Их превосходство ожидаемо велико по параметрам, требующим концен­трации финансовых, человеческих и иных ресурсов (техническая осна­щенность администраций, частота проведения опросов общественного мнения, интенсивность жилищного строительства, привлечение незави­симых организаций к разработке муниципальных программ и планов и т. п.). Но по ряду показателей ин­ституционального развития, не предполагающих существенных за­трат,- средние и малые города по меньшей мере не уступают боль­шим. Это, в частности, касается ин­тенсивности межмуниципальных связей (в том числе на международ­ном уровне), внедрения практики стратегического планирования, рас­пространения инструментов мони­торинга и оценки муниципальных программ. Недостаток бюджетных ресурсов небольшие города ком­пенсируют инициативностью, вос­приимчивостью к инновациям и ак­тивностью на межмуниципальной сцене.

Следует также отметить, что ад­министративный статус является более существенным дифференци­рующим фактором, чем численность населения. Большие города, не яв­ляющиеся региональными центрами, по многим параметрам институцио­нального развития находятся ближе к средним городам, чем к большим городам - центрам субъектов Феде­рации. Они в большей степени опа­саются за свою независимость по­сле вступления в силу новой редак­ции федерального закона, регули­рующего местное самоуправление.

6. Практически все муниципаль­ные образования, принявшие уча­стие в исследовании, знакомы с но­вой редакцией закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». По состоянию на осень 2003 - весну 2004 г. процессам подготовки к проведению реформы в городах дан старт, но деятельность в этом направлении ведется не очень интенсивно. Об этом свидетельствует и тот факт, что за два года до вступления зако­на в силу более 30% городов, участ­вовавших в исследовании, так и не определились относительно своего будущего статуса в новой системе местного самоуправления. Это объ­ясняется недостаточной проработ­кой в тексте закона критериев пре­доставления муниципальным обра­зованиям нового статуса.

В середине 2004 г. отношение глав администраций к реформе ме­стного самоуправления было неод­нозначным - около 40% городов оценивали новый закон в целом не­гативно при таком же количестве позитивно настроенных и 20% на­строенных нейтрально. Скепсис вы­ражали главным образом те города, которые с 1 января 2006 г. рискуют утратить свою самостоятельность. По преимуществу, это малые горо­да, но также и около 30% средних и 10% больших. Некоторые из них «отвоевали» статус муниципального образования в результате длитель­ной борьбы с региональными орга­нами государственной власти, и не­получение статуса городского окру­га явится для них существенным ударом.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5