Российский Федерализм: проблемы формирования отношений нового типа
p> Наличие противоречий и пробелов, снижающее эффективность федеративных
связей, свидетельствует о важности поиска путей решения данных проблем.
Идеальным вариантом является совершенствование самой Конституции РФ,
внесение в нее поправок. Этот путь - наиболее юридически чистый, но
достаточно долгий и не всегда реальный. И хотя к этому нужно стремиться,
представляется, что сегодня основное внимание следует уделить расширению
использования двух других, более оперативных способов устранения
конституционных противоречий и пробелов. Это - толкование Конституционным
Судом РФ отдельных статей Конституции РФ и принятие федеральных
конституционных и федеральных законов по тем вопросам федерализма, решение
допустимо в форме законодательного регулирования и в определенной мере
направлено на исполнение и конкретизацию судебных актов толкования
российской Конституции. Имея в виду тот факт, что Российская Федерация представляет собой весьма
многочисленное по составу ее субъектов государство с ярко выраженными
элементами асимметрии, а также учитывая значительную степень несоответствия
актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам в настоящее
время, в целом напрашивается вывод о том, что централизм пока неизбежен.
Необходим он и по причине длительно сохраняющихся кризисных явлений в
социально-экономическом развитии России, в результате которых все больше
регионов остановятся дотационными. Таким образом, современная конституционная модель российского
федерализма, являясь в определенной мере продуктом политического и
правового компромисса, тем не менее, в целом сориентирована на развитие
классической и достаточно сильной федерации (принцип равноправия,
конституционное разграничение предметов ведения и полномочии, институт
совместного ведения Федерации и ее субъектов, единство государственного
суверенитета России, прерогатива Федерации в регулировании прав и свобод,
международных связей, централизованная судебная система и др.). Эта
тенденция подкрепляется решениями Конституционного Суда РФ, который
устраняет неопределенность в понимании отдельных противоречивых положений
российской Конституции. И с этой точки зрения представляется, что
современной конституционной моделью сделано больше к укреплению федерации,
чем к ее разрушению. Однако вопрос о том, пойдем ли мы и далее по пути
совершенствования России именно как федерации, сохраняет свою
злободневность. Непременными условиями успеха российского федерализма
являются преодоление общих кризисных явлений экономического, социального и
правового характера как негативных факторов, влияющих на стабильность и
развитие федеративных отношений; создание механизма обеспечения соблюдения
Конституции Российской Федерации и действующей конституционной модели
федерализма, в частности посредством повышения общей правовой культуры и
осознания ценности федерализации России и, наконец, решение задач
совершенствования конституционно-правового регулирования федеративных
отношений, которые были выше затронуты мною. Симметричная или асимметричная Федерация. Основополагающий принцип федерализма, состоящий в верховенстве норм
федеральной Конституции и ее одинаковой силе для всех субъектов федерации,
подвергся пересмотру при определении статуса последних в период повальной
болезни суверенизации. В период подготовки Федеративного договора активно развивалась идея
перехода от конституционной федерации к конституционно-договорной. По всей
вероятности, именно она обусловила создание не имеющей аналога в
современной международной практике прецедента: Конституция Российского
федеративного государства была составлена из двух частей – собственно
Конституции и приложенного к ней федеративного договора о разграничении
предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной
власти РФ и соответствующими органами ее субъектов. Эта новелла о практике российского конституционализма нашла одобрение в
центральных и властных местных структурах, да и в научной среде главным
образом в связи с тем, что параллельно шла подготовка проекта новой
Конституции. В этих условиях Федеративный договор сыграл и продолжает
играть позитивную роль в выяснении и согласовании ряда основополагающих
начал преобразования Российской Федерации. Но это не означает превращения нашей федерации из конституционной в
конституционно-договорную. Правовую основу федеративного государства и его
эффективного функционирования и сегодня составляет федеральная Конституция,
а также Федеративный и иные государственно-правовые договоры в той мере, в
какой они соответствуют федеральной Конституции. Федеративный договор имел
целью преобразование государственного устройства страны в направлении
децентрализации и расширения полномочий субъектов федерации, но не
превращение России из конституционной в договорную федерацию. Именно эта
идея была заложена в его названии и содержании. В порядке возражения против данного тезиса обычно ссылаются на ч. 3 ст.
11 Конституции РФ, которая устанавливает, что разграничение предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ
осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о
разграничении предметов ведения и полномочий. Данная норма Конституции,
однако, не может рассматриваться вне связи с другими ее фундаментальными
положениями. В частности, федеративное устройство страны основано на ее
государственной целостности и единстве системы государственной власти[14].
Вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти РФ и ее субъектов решен в ст. 71, 72, и 73
Конституции. Кроме того, ст. 76 Конституции РФ установлено, что по предметам ведения
РФ принимаются федеральные конституционные законы. В свою очередь ст. 136
Основного Закона России предусматривает, что поправки к гл. 3-8 Конституции
РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального
конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами
законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ. Отсюда следует, что
никакие новые договоры не могут изменить или отменить конституционные
установления по разграничению предметов ведения и полномочий РФ
(федеральных органов) и ее субъектов (органов субъектов федерации). Не следует ли из изложенного, что ч. 3 ст. 11 содержит внутреннее
противоречие? Полагаю, что нет. Положение о возможности разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и
органами государственной власти субъектов РФ Конституцией, Федеративным и
иным договорами не уравнивает субъектов этих договоров. Их конституционный
статус не меняется. Согласно ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ речь идет о
взаимной передаче федеральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов федерации своих полномочий, если это не
противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Иначе говоря, Конституция РФ предусматривает возможность заключения таких
договоров между правительством РФ и правительствами субъектов федерации,
соответствующими министерствами и ведомствами по отраслям управления. Не
может быть договора между РФ в целом и субъектом федерации как
равноправными государствами. Конституция РФ закрепила равноправие субъектов
федерации между собой, а не их равноправие с федеративным государством, в
котором они состоят. В Конституции сохраняется иерархия федеративного
государства и его субъектов. Нет лишь иерархической соподчиненности между
последними, они равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными
органами государственной власти. В связи с этим обратим внимание на ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, согласно
которой федеральная Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое
действие на всей территории России. По предметам ведения РФ имеют прямое
действие федеральные конституционные законы и федеральные законы[15]. Следовательно, Конституция РФ, Федеративный и иные договоры имеют разное
правовое значение в регулировании государственного устройства страны.
Доминирующее положение занимает Конституция РФ, которая устанавливает
конституционную, а не договорно-конституционную или договорную природу
Российской Федерации. Основу верховенства на всей территории РФ
федеральной Конституции составляет не договор о союзе, в который
объединяются субъекты РФ, а единство суверенной власти, которое
существовало до и сохраняется после подписания Федеративного договора и не
ставится под сомнение иными договорами, заключенными федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов
федерации. При этом, однако, федеральная Конституция установила, что
предусматриваемая ею политическая децентрализация не может быть построена
на принципах отвлеченного математического равенства субъектов, а должна
сообразовываться с конкретной обстановкой децентрализуемого региона, его
экономическим потенциалом, развитием промышленности и сельского хозяйства,
численностью населения, наличием центров культуры и пр. Федеральная
Конституция предусматривает такую возможность в форме заключения договоров
между федеральными органами и органами власти субъектов федерации. До
последнего времени идея асимметричной федерации не находила поддержки со
стороны федеральных органов государственной власти. Однако после подписания
договора “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании
полномочий между органами государственной власти РФ и органами
государственной власти Республики Татарстан” отношение к ней изменилось.
Асимметрия стала рассматриваться как фактор консолидации российской
государственности. В связи с этим правомерен вопрос, может ли федерация быть стабильной и
прочной, если асимметрия состоит в предоставлении тому или иному субъекту
федерации особого статуса, не соответствующего федеральной Конституции. При
такой асимметрии, игнорирующей общефедеральный Основной Закон, между данным
субъектом и федерацией в целом устанавливаются иные, менее тесные
отношения. Нарушение меры приводит к новому качеству. Некоторые положения
названного договора напоминают не договор федеральных властей с властями
субъектов федерации о перераспределении полномочий, а договор между
самостоятельными государствами. Постановка этих вопросов – не результат казуистики или юридического
крючкотворства, а попытка обратить внимание на недопустимость
волюнтаристского отношения к заключению договоров с субъектами федерации,
отступления от ряда положений федеральной Конституции. Речь не о том, что
федеральные органы не могут заключать договоры с отдельными субъектами
федерации, но такие договоры должны носить государственно-правовой, а не
международно-правовой характер и заключаться в рамках федеральной
Конституции и не противоречить ей. Конституция не может и не должна пасть
жертвой этих договоров, напротив, такие договоры правомерны лишь постольку,
поскольку они соответствуют федеральному Основному Закону. Федеральная
Конституция продолжает оставаться критерием легитимности Федеративного и
иных государственно-правовых договоров, заключаемых между органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а
также договоров между ее субъектами. Это специально оговаривается в ч. 1
разд. II Основного Закона России. Поэтому свобода усмотрения органов
государственной власти и их должностных лиц, заключающих между собой
договоры, ограничивается требованиями именно федеральной Конституции. Самой серьезной коллизией новой Конституции является противоречие между
принципом равноправия субъектов РФ[16] и разностатусность республик, с
одной стороны, краев и областей – с другой, автономных округов – с третьей.
Само сохранение различных наименований субъектов Федерации обуславливает их
различия. По Конституции России республики в отличие от других субъектов
Федерации: а) являются государствами[17]; б) имеют конституции, а не уставы[18]; в) вправе устанавливать свои государственные языки[19]. Кроме того, на практике республики могут иметь свое республиканское
гражданство (что противоречит Конституции РФ). В ст. 66 Конституции РФ также закреплено неравноправие краев и областей и
входящих в их состав автономных округов. Получается явное противоречие с
принципом равноправия всех субъектов, так как равноправные субъекты не
могут входить в состав друг друга – это предполагает некоторую
соподчиненность. Данная проблема обостряется в связи с тем, что п. 1 ст. 67
Конституции РФ указывает: “территория РФ включает в себя территории ее
субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство
над ним”. Если мы рассматриваем автономные округа как некие территориальные
образования, входящих в состав других территориальных образований – краев и
областей, то неясно, как нам считать территорию автономных округов – как
территорию самостоятельных субъектов Федерации или как территорию, входящую
в состав территории края или области. В то же время в продолжающих подписываться договорах зачастую вопреки
Конституции РФ содержится перераспределение не только совместных предметов
ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения и полномочий РФ в пользу
субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Свердловская
область…). Более того, в Конституции говорится о разграничении предметов ведения и
полномочий между государственными органами власти, а договоры подписывают
только представители исполнительной власти, хотя речь в них идет и о
разграничении полномочий в законодательной сфере. Фактически параллельно с
конституционным правом (а порой и в противоречие ему) активно формируется
договорное право… И, наконец, следует упомянуть п. 5 ст. 66 Конституции РФ, где
указывается, что “статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному
согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным
законом”. Следовательно, предполагается, что статус у субъектов федерации
может различаться, и они его могут изменять. Статус субъекта федерации – это установленные Конституцией РФ и
конституциями и уставами субъектов РФ права, обязанности и ответственность
субъекта РФ. Если же Конституция говорит о равноправии субъектов, то как
может разниться их статус? Таков первый круг проблем, вытекающих из
несовершенства ряда статей Конституции РФ. В глобальном масштабе нам
предстоит решить проблему: возможно ли построение в России симметричной
федерации? Полагаю, в обозримой перспективе это сделать не удастся. И,
прежде всего потому, что наша федерация продолжает базироваться на двух
принципах: национально-государственном и территориальном. За последние годы
мы значительно уменьшили неравноправие субъектов Федерации как следствие
сталинской национальной политики. Но полностью уравнять в правах республики
как национально-территориальные образования и края и области как
территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только
о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и
национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык,
на национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и
политическими правами и тем более льготами и привилегиями. Поэтому,
полагаю, можно сохранить исторические названия субъектов Федерации
(республики, края, области, автономные республики, автономные округа,
города федерального значения), их основных законов, сохранив в Российской
Конституции положение об их равноправии с точки зрения прав, обязанностей и
ответственности, т.е. конституционно-правового статуса. Кроме того, необходимо учесть, что вслед за Татарстаном особый статус
рано или поздно придется предоставить и Чечне как субъекту РФ, не
подписавшему Федеративный договор. Возможно также вступление в РФ новых
субъектов. Поэтому такую возможность необходимо зафиксировать в Конституции
РФ. Что же касается изменения статуса субъектов Федерации, то в
Конституции, а затем и в федеральном законодательстве должны быть
предусмотрены, по моему мнению, возможности – слияния (по взаимному
согласию) двух или более субъектов в один субъект Федерации. Сейчас такой
вариант прорабатывается в отношениях между Санкт-Петербургом и
Ленинградской областью. Хотя, я думаю, что может быть предоставлена
возможность и создания 2-х субъектов РФ на территории одного. Полагаю, что
необходимо срочно разработать правовой механизм его обеспечения. Слишком
большое число субъектов РФ по-прежнему остается “ахиллесовой пятой”
российского федерализма. Что касается проблемы автономных округов, то она должна решаться в рамках
Конституции РФ: автономные округа вправе договариваться о предметах ведения
между областью, в которую они территориально входят и самим автономным
округам. При этом необходимо определить, какие полномочия передать области,
а какие должны непосредственно оставаться у округа. Эту же позицию занял и
Конституционный Суд РФ. Очевидно, что формирование окружных высших органов
государственной власти должно остаться за округом. Речь может идти о
перераспределении полномочий в сфере распределения финансов, установления
налогов и сборов, регулирования вопросов добычи полезных ископаемых, так
как почти все автономные округа находятся на территории, богатой природными
ресурсами. Я считаю, что необходим закон о статусе автономных округов, тем
более, что Конституция допускает принятие таких документов. Таким образом, Российская Федерация в обозримой перспективе de facto
неизбежно будет сохраняться как асимметричное государство. Но эта
асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционных
полномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей,
связанных с экономическими, культурными, историческими, национальными и
географическими особенностями того или иного субъекта Федерации.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6
|
|