Разделение властей в правовом государстве

Смысл отсутствия общего положения, предусматривающего приостановление действия Конституции, в том, чтобы противо­стоять соблазну законодательной и особенно исполнительной власти использовать чрезвычайные ситуации, кризисы для узур­пации власти в собственных неправедных интересах, в ущерб праву, свободе, равенству. Особенно актуально сегодня звучит предостережение из дела Миллигена: если руководители стра­ны обладают властью заменить конституционное правительство правлением посредством декретов «под предлогом необходи­мости», то «перспектива опасностей, которые будут угрожать свободе людей, станет просто угрожающей». Даже суд может оказаться неспособным оказать какое-либо сопротивление, если сама Конституция допускает принцип, согласно которому основ­ные конституционные структуры, принципы распределения пол­номочий и «сдержки» злоупотреблению власти могут быть вре­менно приостановлены или деформированы в чрезвычайных об­стоятельствах.

Как же можно ограничить полномочия государственной власти в чрезвычайных обстоятельствах? Во-первых, путем требования обоснования своих действий. Ведь государственные органы должны действовать на основе норм Конституции, значит, у су­дебной власти есть возможность отвергнуть антиконституцион­ные действия других ветвей власти. Во-вторых, важную роль может и должно сыграть правосознание граждан, воспитанных в уважении к конституционным структурам, к своим правам и свободам, которые в принципе не зависят от того, какая партия или лицо находятся у власти, есть чрезвычайные обстоятельства или их нет. Такое правосознание — существенная гарантия про­тив любой тирании: законодательной, исполнительной или судеб­ной. Сказанное не означает, что государственные органы не вправе или не способны реагировать на возникающие чрезвы­чайные обстоятельства. Здесь решающая роль в США принад­лежит Верховному суду, который использовал Конституцию та­ким образом, чтобы иные ветви власти могли принимать некото­рые меры, которые им запрещалось принимать в обычное время. Значит, чрезвычайные ситуации не являются источником новых, экстраординарных полномочий, но требуют разумного использования существующих полномочий. Приведем пример. Полномочия Президента выступать в качестве главнокомандую­щего и «обеспечить беспрекословное выполнение законов» поз­воляют ему в чрезвычайных ситуациях принимать меры, которые в иных обстоятельствах были бы недопустимыми, на основании «разумности» и, следовательно, допустимости (в то же время это не полностью односторонние действия Президента, послед­ний обязан поступать в соответствии с актом Конгресса или решением Верховного суда).

   Идея о создании государственного механизма исключает  сосредоточения власти в одних руках. Каждая из властей в государстве (исполнительная, законодательная и судебная) самостоятельна, имеет свою компетенцию и не должна вмешиваться в дела других.

   Один из вариантов концепции разделения властей предполагает создание так называемой «системы сдержек и противовесов», когда каждая из властей имеет множество возможностей взаимоконтролировать и ограничивать друг друга. Такой государственно-властный механизм функционирует в США. Другой вариант предполагает приоритет одной из ветвей государственной власти – законодательной, что характерно, например, для Англии.

   Сбалансированность властей основывается на суверенитете народа, что нашло конституционное  закрепление в ряде современных государств.

 Развитие теории и института разделения властей.

 Институт разделения властей появился в глубокой древности. Первые ростки этой теории появились уже на начальных стадиях развития государственного механизма. Так, еще древнегреческий историк Полибий (200—120 гг. до н. э.) восхищался той системой распределения власти между различными государственными орга­нами, которая существовала в республиканском Риме. Власть в этом государстве, писал он, поделена таким образом, чтобы ни одна из ее составных частей не перевешивала бы другую. "Дабы таким об­разом государство неизменно пребывало в состоянии равномерно­го колебания и равновесия, наподобие идущего против ветра ко­рабля".

  Так в Римской республике существовало несколько политических институтов, которые не должны были позволить сосредоточения власти в одних руках.

Главным государственным органом в Риме были сенат, обладающий правом толковать законы, а также накладывать вето на некоторые решения народного собрания. Ко всему прочему из числа сенаторов выбирались народным собранием лица, которые должны были занимать государственные должности (консулы, преторы, наместники, эдилы и т.д.). Не будучи судебным органом, сенат мог назначать судебные коллегии и давать указания о производстве расследования. Второй по значимости государственный орган в Римской республике — это народное собрание. Перед народным собранием отвечали все государственные служащие (кроме диктаторов). Народные собрания избирали коллегии, которые осуществляли правительственную власть. Народное собрание обладало правом принятия законов. Особое положение занимали плебейские (народные) трибуны. Они имели право запрещать исполнение любых приказов (за исключением приказов диктаторов). Они могли налагать вето на постановления сената. Помимо того, трибун был наделен правом арестовывать любое лицо и подвергать его публичному допросу. Судебные функции в Риме были возложены на восьмерых преторов, избираемых сенатом. Помимо трибун каждые пять лет из бывших консулов избирались два цензора сроком на 18 месяцев. Они занимались проверкой списка сената и исключали из него недостойных.

    В Афинской республике положение было очень схоже с Римской. После реформ Солона, Клисфена, Эфиальта и Перикла в стране образовались следующие взаимодействующие друг с другом органы. Народное собрание, обладающее законодательной инициативой. За ним следил суд Гелиэя, который к тому же обладал правом толкования законов. Исполнительную власть делили совет 500 и две коллегии — стратегов и архонотов. Контроль над всеми органами власти осуществляло особое народное собрание, которое собиралось раз в месяц и занималось проверкой деятельности властей, и была ли эта деятельность правильной.

Значительное развитие теория разделения властей получила в средние века. Особо выделяются, как уже было отмечено раньше, взгляды на государство и право английского философа-материа­листа Дж. Локка и французского философа-просветителя Ш. Мон­тескье.

Стремясь предотвратить узурпацию власти одним лицом или группой лиц, Дж. Локк разрабатывает принципы взаимосвязи и взаимодействия ее отдельных частей. Приоритет остается за зако­нодательной властью в механизме разделения властей. Она вер­ховна в стране, но не абсолютна. Остальные власти занимают по отношению к ней подчиненное положение. Однако они не пассивны по отношению к ней и оказывают на нее активное воздействие.

Обязательным условием нормального функционирования вла­стей Дж. Локк рассматривал законность. Он считал, что нет таких идеальных государств, которые бы были полностью гарантированы от опасности перерождения в тиранию, где строгое следование праву не превратилось бы в "осуществление власти помимо права".

Для предотвращения этого Дж. Локк наделяет угнетенный на­род правом и возможностью "воззвать к небесам". Это означает, что допускается возможность применения народом силы против "несправедливой и незаконной силы". Суверенитет народа ставит­ся гораздо выше суверенитета государства.

В широко известной работе "О духе законов" Ш. Монтескье доводит до логического завершения теорию разделения властей. Особое значение он придает системе взаимных сдержек и противо­весов властей. Ш. Монтескье справедливо полагал, что для того, чтобы создать стабильный механизм государственного управления, надо научиться "комбинировать власти, регулировать их, умерять, приводить в действие, подбавлять, так сказать, балласту одной, чтобы она могла уравновешивать другую". Это такой шедевр зако­нодательства, заключал Монтескье, который "редко удается вы­полнить случаю и который редко позволяют выполнить благора­зумию".

    Идеи теории разделения властей оказали огромное революционирующее воздействие на умы людей, их политическое мировоззрение. Они были отражены, например, уже в Декларации прав человека и гражданина, принятой в 1789 г. Национальным Собранием Франции. В этом документе провозглашалось: "Общество, в   котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции".                     

Монтескье  делит власть на три ветви: законодательная, исполнительная, судебная. По теории Монтескье все три власти должны были, уравновешивая друг друга, не дать осуществлять бесконтрольные действия в рамках своей компетенции. “Что бы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга”. Монтескье считает недопустимым объединением хотя бы двух ветвей власти в одни руках (Дж. Локк считал, что в обязательном порядке отделена должна быть только законодательная власть). “Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, т.к. можно опасаться, что монарх или сенат будет создавать тиранические законы для того,  чтобы так же тиранически применять их”. “Не будет свободы..., если судебная не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем”. Если же произойдет соединение трех ветвей власти, то, как считает Монтескье, неизбежно установление жесточайшего деспотизма и полная гибель свободы.

Таким образом, разделение властей выражается в разграничении компетенции, взаимном контроле, в системе сдержек и противове­сов и направлено на то, чтобы препятствовать возможным зло­употреблениям. С одной стороны, правовое государство невоз­можно без разделения властей, поскольку это способ его ор­ганизации и функционирования; с другой — правовое государст­во само есть условие и основа для эффективного разделения властей. Разделение властей — это и результат, и сущностная характеристика степени развитости права, условие и предпосыл­ка для организации и функционирования государства, законнос­ти.                                                      

Без разделения властей и соответствующей эффективной сис­темы сдержек и противовесов не может быть правового госу­дарства и правовых законов. Препятствие для возникновения какой-либо неограниченной власти, не связанной правом и кон­ституционными принципами, состоит в распределении власти между органами государства таким образом, что ни одному из  них не принадлежит вся государственная власть в полном объеме.           

Законодательная власть.

Законодательная власть представительная. На основе выборов народ передает власть своим представителям и таким образом уполномочивает представительные органы осуществлять госу­дарственную власть. В этом смысле можно говорить о первичности представительных органов в механизме государственной власти, их приоритете и верховенстве. Как отмечал Дж. Локк, «законодательная власть по необходимости должна быть вер­ховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей».

Верховенство — и это важно для сегодняшней российской действительности — не означает и не должно означать полно­властия законодательных органов. Имеются сущностные и поли­тико-юридические ограничения этой власти. Сущностные ограни­чения вытекают из ее делегированности (только народ обладает всей полнотой государственной власти), определяются принци­пиальной зависимостью от воли избирателей. Политико-юриди­ческие ограничения связаны с тем, что любой закон, дабы не оставаться набором фраз на бумаге, должен соответствовать политическим и юридическим реалиям, а также фундаменталь­ному праву — конституции, иначе органы конституционного над­зора могут признать его недействительным.

Законодательная власть — это делегированная коллегиальная власть. Дж. Локк писал, что в хорошо устроенных государствах, где принимается во внимание благо целого, законодательная власть передается в руки различных лиц, которые, собравшись должным образом, обладают сами или совместно с другими властью создавать законы. Название данной ветви «законода­тельная» не означает, что, кроме законодательной деятельнос­ти, представительные органы не выполняют никакой другой. Не менее существенной функцией законодательной власти является финансовая, реализуемая в праве ежегодно утверждать госу­дарственный бюджет страны. Есть и определенные «распоряди­тельные» функции, связанные с формированием высших испол­нительных и судебных органов. Немаловажную роль в деятель­ности законодательных органов играет осуществляемый ими контроль за работой правительства, иных должностных лиц ис­полнительной власти. В отличие от судебной, законодательная власть вправе давать лишь политическую оценку тем или иным представителям исполнительной власти и на этой основе привле­кать их к политической ответственности (импичмент). Таким об­разом, законодательная власть — это делегированная народом своим представителям государственная власть, реализуемая коллегиально путем издания законодательных актов, а также наблюдения и контроля за аппаратом исполнительной власти, главным образом в финансовой сфере. Законодательная власть реализуется избираемым (иногда частично назначаемым) пар­ламентом («parlare» — «говорить») — высшим представитель­ным органом государства. Парламент обычно включает в себя две палаты: верхнюю и нижнюю. Двухпалатная структура, как уже говорилось, предохраняет парламент от поспешных реше­ний нижней палаты. Как правило, срок полномочий верхней палаты более длителен, чем нижней, ее депутаты имеют более высокий возрастной ценз, она реже обновляется и формируется на основе косвенных (непрямых) выборов. В большинстве стран досрочному роспуску подлежат только нижние палаты.

Руководство парламентом осуществляется единолично пред­седателем, коллегиальные органы (президиумы) крайне редки. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими органами, руководит прениями, голосованием, коор­динирует работу внутрипарламентских органов и т.д.

Парламент и каждая палата на весь срок своих полномочий образуют комиссии (постоянные, временные, смешанные). Наи­более распространенной комиссией является согласительная, ее задача — выработка согласованных решений палат. Основное назначение комиссий состоит в предварительном рассмотрении законопроектов. Комиссии могут также обладать правом зако­нодательной инициативы, контроля за правительством и аппара­том государственного управления.

Парламент обладает большими полномочиями в сфере зако­нотворчества (издавать законы самостоятельно или совместно с главой государства). Он вправе устанавливать налоги, прини­мать государственный бюджет, участвовать во внешнеполити­ческом процессе, решать вопросы обороны. Парламент может осуществлять и определенные судебные функции: привлекать президента, членов правительства к судебной ответственности

(импичмент).

Порядок работы парламента определяется его регламентом, в котором также закрепляются основные стадии законодатель­ного процесса: законодательная инициатива, обсуждение зако­нопроекта на пленарных заседаниях и в комиссиях, принятие и утверждение, опубликование.

 Исполнительная власть

В отличие от законодательной власти, носящей первичный, верховенствующий характер, исполнительная (административ­ная) власть имеет по своей сути вторичный, производный харак­тер. Это, кстати, вытекает из этимологии понятия «админист­рация» («ad-minis+rare» — «служить для»; «minis+rare» — глагол, производный от «ministris» — «слуга», формы родительного па­дежа от основы «minus» — «минус»). Корень «минус» свиде­тельствует, что администрация всегда находится в подчиненном положении, над ней есть некто, кому принадлежит власть. Зада­чи администрации остаются неизменными по своей природе и состоят в исполнении поручений, данных ей носителями власти, и в разрешении сообразно с этим частных вопросов.

Исполнительная власть носит подзаконный характер. Все дей­ствия и акты соответствующих органов основываются на законе, не должны ему противоречить, направлены на исполнение зако­на. Отсюда их название — исполнительные.

Существенные признаки исполнительной власти — это ее уни­версальный и предметный характер. Первый признак отражает тот факт, что исполнительная власть, ее органы действуют не­прерывно и везде, на всей территории государства. Этим они отличаются и от законодательных, и от судебных органов. Дру­гой признак означает, что исполнительная власть, также в от­личие от законодательной и судебной, имеет другое содержа­ние, поскольку опирается на людские, материальные, финан­совые и иные ресурсы, использует инструмент служебных про­движений и систему поощрений. В руках исполнительной власти находится весьма грозная сила, ведь существование государст­венной власти находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Среди этой силы особая роль принадлежит вооруженным формированиям: армии, органам безопасности, милиции (полиции).

Указанные признаки, и особенно предметный, «силовой» ха­рактер исполнительной власти, составляют объективную основу для возможной узурпации всей полноты государственной власти именно исполнительными органами. Здесь чрезвычайно важны действенные механизмы сдержек и противовесов, эффективные рычаги политической ответственности как со стороны законодательной власти (через развитое законодательство — правовые законы), так и со стороны судебной власти (через судебный контроль и конституционный надзор).

Страницы: 1, 2, 3