Правовое неравенство 
Представляется, что провозглашение
равноправия лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, со всеми
другими гражданами Российской Федерации объективно является рецидивом
бытовавшей в последние годы советской власти теории отрицания прав отдельных
народов и народностей, поскольку в коммунистическом обществе «национальный
вопрос решен полностью и безоговорочно».[25]
Но поскольку Российская Федерация
является государством социальным, политика которого, как это установлено в ст.
7 Конституции, направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и
свободное развитие человека, их положение небезнадежно. В стране во многих
законах как федеральных, так и субъектов Российской Федерации установлены меры,
направленные на поддержание и развитие всех народов, объективно нуждающихся в
государственной поддержке.
Проблема состоит в том, достаточны ли
эти меры для того, чтобы коренные малочисленные народы смогли стать равными в
экономическом и других отношениях с иными населяющими Российскую Федерацию
народами, а также в том, имеет ли в настоящее время наше государство
достаточные для этого ресурсы.[26]
Провозглашенное в Конституции
Российской Федерации равноправие граждан, реализуемое, в частности, в процессе
формирования федеральных органов государственной власти, обусловливает и
равноправие входящих в ее состав субъектов и их органов государственной власти.
Неравноправие субъектов Российской Федерации означало бы, что находящиеся на
территории различных субъектов Российской Федерации граждане также
неравноправны, что, как это следует из всего предыдущего изложения, неминуемо
вступило бы в противоречие с принципом равноправия граждан Российской Федерации
– одним из основополагающих положений нашего государства как государства
демократического.[27]
Будучи последовательной, Конституция
Российской Федерации в своей ст. 5 установила, что состоящие в Российской
Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная
область, автономные округа являются равноправными в отношениях между собой и во
взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Поскольку в
силу ст. 16 Конституции никакие другие положения Конституции не могут
противоречить основам конституционного строя России (а ст. 16 Конституции является
одной из статей главы «Основы конституционного строя»), ничто, содержащееся в
других главах Конституции, включая, отметим сразу, положения ст. 66, не может
быть использовано для обоснования неравноправия субъектов Российской Федерации.
Действие принципа равноправия субъектов
Российской Федерации предопределяет и равноправие образуемых ими органов
государственной власти, естественно, вне зависимости от наименования субъектов
(республика, край, автономная область и т.д.), размера их территории,
населенности и национального состава населения и любых иных обстоятельств.
Именно из такого понимания равноправия органов государственной власти субъектов
Российской Федерации исходит Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации», в котором установлены права, полномочия
и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации
– органов именно как таковых, невзирая на объективные, но не правовые различия
между субъектами Федерации.[28]
Нередко в правовой литературе
встречаются утверждения, что различия в размерах территории и населении, а
также экономике и природных условиях субъектов Российской Федерации настолько
велики, что субъекты не могут рассматриваться как реально равноправные и что к
ним следует относиться с учетом их «асимметрии». То, что различия между
субъектами действительно существуют и оказывают значительное влияние на их
развитие, соответствует действительности. Но это не должно влиять на их
правовое положение в государстве и их взаимоотношения с федеральными органами
государственной власти в государственно – правовой сфере. «Асимметричность»
субъектов Российской Федерации обязывает федеральные органы государственной
власти, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации
как органы социального государства проводить политику, обеспечивающую условия
для создания достойной жизни всех российских граждан.[29]
Нередко возникает вопрос о значении
прав, предоставляемых Конституцией Российской Федерации как бы не всем
субъектам Федерации, а конкретно республикам, автономной области и автономным
округам. Учитывая упомянутую выше норму, содержащуюся в ст. 5 Конституции,
входящей в главу об основах конституционного строя Российской Федерации, эти
права не могут истолковываться как противоречащие норме ст. 5, устанавливающей
равноправие субъектов между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами
государственной власти.
Нормы, содержащиеся в ст. 66
Конституции и относящиеся к республикам, краям, областям, автономной области и
автономным округам, следует считать выражением уважения к их прошлому, к правовому
положению, которым они обладали в соответствии с утратившими силу
конституциями, действовавшими до принятия Конституции Российской Федерации.
Прежде всего это относится к республикам в составе Российской Федерации,
поскольку именно так они именовались в течение долгого времени их вхождения в
РСФСР – одну из союзных республик в составе СССР. Учитывая историческую
традицию, Конституция России также называет республики в составе Российской
Федерации государствами и в отличие от других субъектов устанавливает, что в
них принимаются конституции, а не уставы.
Нельзя не заметить вместе с тем, что
некоторые из упомянутых выше конституционных текстов используются отдельными
лицами из числа руководителей некоторых республик для обоснования права на
получение республиками отдельных преимуществ. Претензии такого рода не только
не имеют правового обоснования, но прямо противоречат российской Конституции,
так как направлены, во-первых, на умаление прав других субъектов, то есть
нарушение их равноправия, а во-вторых, также и на ограничение прав их
населения, то есть опять же на нарушение равноправия российских граждан.
Лица, претендующие на наделение
некоторых субъектов Федерации какими-либо преимуществами и льготами, очевидно
пренебрегают закрепленными в Конституции Российской Федерации принципами
равноправия субъектов Федерации, а также принципом равноправия каждого,
независимо от его национальности, места проживания и других указанных в ст. 19
Конституции обстоятельств.
Исторический опыт многих федеративных
государств свидетельствует, что неравноправие их субъектов обычно приводит к
искажению самой сущности федерации, основой которой является именно равноправие
субъектов и их отношений с федеральной властью.[30]
Исходя из этого, представляется
очевидным, что попытки республик обосновать свою суверенность и тем самым
отрицать (или создать своего рода «плацдарм» для отрицания) верховенство
Российской Федерации представляют серьезную опасность для будущего нашей
страны, ее независимости и целостности. Российское государство, прежде всего
его федеральные органы государственной власти, обязаны обеспечить соблюдение
конституционной нормы, установившей равноправие субъектов Российской Федерации.
Универсальность принципа равноправия
человека и гражданина, в соответствии с которым обеспечивается равноправие
народов России и субъектов Российской Федерации, нашла свое выражение и в главе
8 Конституции Российской Федерации «Местное самоуправление». Согласно статье
130 Конституции местное самоуправление осуществляется гражданами, а согласно
ст. 12 Конституции (напомним, помещенной в главе «Основы конституционного строя»)
оно признается и гарантируется государством, хотя его органы не входят в
систему органов государственной власти.
В главе «Местное самоуправление»
определены вопросы ведения органов местного самоуправления и установлена их
самостоятельность в принятии решений по этим вопросам. Особое положение
местного самоуправления и его органов в системе власти народа подчеркивается в
Конституции Российской Федерации и тем, что в ней нет ни слова о том, что могут
существовать какие-либо различия в компетенции органов местного самоуправления,
подобно тому, как это установлено в отношении государственной власти и ее
органов в статьях 10 и 11. Из этого следует, что, с конституционной точки
зрения, в стране не может быть установлено различий в объеме полномочий органов
местного самоуправления, которыми они наделены Конституцией. Единственное
различие может возникать только в объеме отдельных государственных полномочий,
которыми органы местного самоуправления на основании ч. 2 ст. 132 Конституции
могут наделяться законом.
В статье 133 Конституции содержится
норма о запрете ограничения прав местного самоуправления, установленных
Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Поскольку никакие
нормативные акты в Российской Федерации не могут противоречить федеральной
Конституции, представляется, что невозможно ввести какие-либо разграничения в
полномочиях местного самоуправления, определенных в статьях главы Конституции о
местном самоуправлении. С конституционных позиций все органы местного
самоуправления равноправны друг с другом.
Но в то же время практика показывает,
что реальные возможности местного самоуправления обеспечивать самостоятельное
решение вопросов местного значения в городах, тем более крупных, типа областных
и республиканских центров, и сельских поселениях с несколькими сотнями жителей
далеко не одинаковы.
Кроме того, естественным является
вопрос, все ли проблемы, в настоящее время решаемые органами местного
самоуправления крупных населенных пунктов, можно относить к «местным»,
поскольку нередко они имеют значение общегосударственных.
Несомненно, что исходя из реальных
возможностей местного самоуправления и стоящих перед его органами задач
представляется целесообразным законодательно установить полномочия местного
самоуправления в крупных городах (скажем, с населением свыше полумиллиона
жителей), в менее крупных городах, небольших городах и городских поселениях с
населением до 10 – 15 тысяч жителей, а также сельских поселениях (деревнях и
аулах). Эта задача может быть решена как посредством законодательного
определения перечня вопросов местного значения для каждого из перечисленных
выше видов местного самоуправления, так и путем заключения договоров между
соседствующими и связанными друг с другом органами местного самоуправления.
Можно попытаться найти и иной выход, но
при обязательном условии строгого его соответствия положениям Конституции
Российской Федерации, поскольку никоим образом не может быть нарушено действие
конституционного принципа равноправия человека и гражданина.
В ряде решений Конституционного Суда РФ
можно встретить вывод о несоответствии положений того или иного закона ч. 1 ст.
19 Конституции РФ, сформулированной предельно лаконично: «Все равны перед
законом и судом». Этот безусловно справедливый принцип находит отражение и в
ст. ст. 14, 26 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16
декабря 1966 г. Каково же содержание равенства, установленного в ч. 1 ст. 19
Конституции РФ? Подход Конституционного Суда к этому вопросу проявляется в его
отдельных решениях.
Так, в Постановлении от 16 марта 1998
г. N 9-П по делу о проверке конституционности ст. 44 УПК РСФСР и ст. 123 ГПК
РСФСР Конституционный Суд отмечает, что эти нормы, предоставляя председателю
вышестоящего суда или его заместителю полномочие по изменению установленной
подсудности уголовных и гражданских дел, фактически ставят решение этого
вопроса в зависимость не от выраженной в законе воли законодателя, а от
субъективного усмотрения того или иного руководителя судебного органа,
поскольку, в частности, не содержат каких-либо предписаний, формально
определяющих круг оснований, по которым возможна передача дела из одного суда в
другой. Указанные в этих нормах цели, для достижения которых предусмотрена
такая передача, практически не ограничивают усмотрение правоприменителя, поскольку
допускают возможность расширительного истолкования, а следовательно, и
произвольного применения оспариваемых положений.[31]
Как следует из содержания решения,
нарушение принципа равенства всех перед законом состоит в том, что в силу
неопределенности норм закона решение вопроса об изменении подсудности
фактически ставится в зависимость не от выраженной в законе воли законодателя,
а от субъективного усмотрения правоприменителя, которое при таких
обстоятельствах оказывается практически ничем не ограниченным, что создает
возможность произвольного применения закона.
Другой пример – Постановление от 15
января 1998 г. N 2-П. Оно было вынесено по делу о проверке конституционности ч.
ч. 1 и 3 ст. 8 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и
въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина. Здесь
Конституционный Суд исходил из того, что конституционные права и свободы
гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или
отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания.
Порядок выдачи заграничного паспорта лишь по месту жительства Конституционный
Суд счел дискриминирующим признаком, явно противоречащим ч. ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции
РФ, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе
независимо от места его жительства или временного пребывания.
В резолютивной части решения признаны
не соответствующими ч. ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 2 ст. 27 и ч. 3 ст. 55 Конституции
РФ положения ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О порядке выезда из Российской
Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в части, по существу препятствующей
выдаче гражданину РФ заграничного паспорта в ином порядке при отсутствии у него
регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а также положения ч. 3
той же статьи в части, по существу препятствующей выдаче гражданину РФ,
имеющему место жительства за пределами ее территории, загранпаспорта в РФ.
В Постановлении от 16 мая 1996 г. N 12-П
по делу о проверке конституционности п. «г» ст. 18 Закона РФ о гражданстве
Конституционный Суд указывает, что государство гарантирует всем равенство в
правах и свободах, в том числе независимо от места жительства (ч. ч. 1 и 2 ст.
19 Конституции РФ). Отсюда делается вывод, что установление для лиц, состоявших
в российском гражданстве по рождению, каких-либо различий в праве на
гражданство в зависимости от места жительства не соответствует Конституции РФ,
а все состоявшие в гражданстве РФ по рождению, независимо от времени их
возвращения в Российскую Федерацию, должны пользоваться равными правами,
включая равное право на гражданство.
Представляет интерес Постановление от 7
марта 1996 г. N 6-П по делу о проверке конституционности ст. 16 Закона РФ о
статусе судей в РФ, которое рассматривалось в связи с жалобами ряда граждан на
усложненный порядок возбуждения уголовного дела в отношении судей, что, по их
мнению, противоречило ст. 17 и ч. ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции РФ.
Конституционный Суд согласился с тем,
что судейская неприкосновенность является определенным исключением из принципа
равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ) и по своему
содержанию выходит за пределы личной неприкосновенности (ст. 22 Конституции
РФ). Но в конечном итоге противоречия Конституции не было установлено,
поскольку установленный п. 3 ст. 16 Закона РФ «О статусе судей в Российской
Федерации» усложненный порядок возбуждения уголовного дела в отношении судьи
выступает лишь в качестве процедурного механизма и способа обеспечения
независимости судей и не означает освобождения их от уголовной или иной
ответственности, а сама усложненная процедура призвана обеспечить гарантии
независимости судей.
В связи с обращениями ряда граждан было
рассмотрено дело о проверке конституционности ст. 124 Закона РСФСР о
государственных пенсиях в РСФСР (Постановление от 16 октября 1995 г. N 11-П).
Конституционный Суд установил, что в результате установленного ст. 124 Закона
запрета выплачивать осужденному пенсионеру трудовую пенсию и при отсутствии в
законодательстве правила о выплате его иждивенцам причитающейся им части пенсии
иждивенцы пенсионера полностью теряют этот пенсионный источник средств к
существованию. Тем самым устанавливается и разный объем прав для иждивенцев
осужденных пенсионеров и иждивенцев всех иных категорий пенсионеров, что
нарушает гарантированный государством принцип равенства прав и свобод человека
и гражданина (ч. ч. 1 и 2 Конституции РФ).
В Постановлении от 6 июня 1995 г. N 7-П
по делу о проверке конституционности абзаца 2 ч. 7 ст. 19 Закона РСФСР от 18
апреля 1991 г. «О милиции» Конституционный Суд указал, что реализация данной
нормы по инициативе начальника может повлечь существенное безмотивное
ограничение права на добровольный выход на пенсию, а также ущемление увольняемых
в пенсионных правах как в части размера пенсии, так и в вопросах дальнейшей
социальной защиты. Таким образом, сотрудникам милиции, увольняемым по выслуге
срока службы, дающего право на пенсию, не обеспечивается равная защита закона,
что противоречит ч. 1 ст. 19 Конституции РФ.
В результате рассмотрения этого дела
положение абзаца 2 ч. 7 ст. 19 Закона РСФСР «О милиции» в той мере, в какой оно
признается правоприменителем как допускающее увольнение по выслуге срока
службы, дающего право на пенсию, по инициативе соответствующего руководителя
органа внутренних дел, без согласия сотрудника и без обоснования причин,
подтверждающих невозможность дальнейшего прохождения службы, которые могут быть
проверены судом, сочтено не соответствующим ч. 1 ст. 19 и ч. 1 ст. 46
Конституции РФ.
Страницы: 1, 2, 3, 4
|
|
