Органы местного самоуправления в России

При этом руководство КПСС оставалось важнейшим и необходимым условием деятельности всех органов Советского государства, в том числе и Советов, Как указывали Г.В. Барабашев и К Ф. Шеремет главным фактором воздействия КПСС на содержание работы Советов являлись руководящие указания партии, директивы по основным вопросам государственной, хозяйственной и общественной жизни. Об этом в свое время говорил В.И. Ленин; оказывая, что в пролетарском государстве "ни один важный политический или организационный вопрос не решается ни одним государственным учреждением в нашей республике без руководящих указаний Цека партии".

В Положениях о районных, городских и областных Советах, утвержденных в основном в течение 1957—1959 г.г. вопрос о взаимоотношениях Советов с неподчиненными им предприятиями, организациями и учреждениями решался таким образом, что местные Советы не вправе были вмешиваться в оперативную деятельность указанных организаций и контролировать их производственную деятельность

Исполнительные комитеты Советов были подчинены Совету, как образовавшему, и вышестоящему исполнительному и распорядительному органу, т.е. находились в "двойном подчинении". Это объяснялось тем, что исполнительные комитеты являлись не только органами Советов депутатов трудящихся, их образовавших, но и органами государства в целом, местными органами государственного управления.

Итак, самоуправление не должно было противопоставляться развитию государственных начал, а, наоборот, должно было содействовать улучшению деятельности государственного аппарата.

В 70-е годы из-за жесткой централизованной системы не было концепции местного самоуправления, сдерживались даже идеи и теоретические рассуждения о местном самоуправлении.

По Конституции СССР 1977 г. Советы, остававшиеся политической основой государства, стали именоваться не "Советами депутатов трудящихся", а "Советами народных депутатов",- что должно было знаменовать укрепление их социальной базы, расширение роли в условиях общенародного государства.

Ни Конституция СССР 1977 г., ни конституции республик не определяли компетенции местных Советов. В конституционных статьях (ст. 97 Конституции СССР, ст. 79 Конституции РСФСР) лишь перечислялся крут вопросов их деятельности. Это те вопросы, которыми в той или иной степени местные Советы занимались, которые находились в иоле их внимания, но не компетенции.

В 80 — е годы началась реформа политической системы общества, в которой одно из важных мест занимала идея восстановления местного самоуправления как организации низшего звена власти. Ее целью было предоставление населению возможности самостоятельно решать вопросы своей повседневной жизни. Был также поднят вопрос о соотношении представительных и исполнительных органов, прежде всего на местном уровне, о разделении их полномочий, XXVII съезд КПСС выдвинул идею о необходимости последовательного проведения в жизнь принципа самоуправления народа и определил стратегию его развития: "Социалистический строй успешно развивается лишь тогда, когда сам народ реально управляет своими делами, когда миллионы людей участвуют в политической жизни. Это и есть самоуправление трудящихся в ленинском его понимании, оно составляет суть советской власти. Самоуправленческие начала развиваются не вне, а внутри нашей государственности; все глубже проникая во все поры государственной и общественной жизни, обогащая содержание демократического централизма, укрепляя его социалистическую природу".

Был взят курс на усиление самостоятельности и активности местных органов власти в решении вопросов местного значения. Однако при этом подчеркивалась ведущая роль партии как главного гаранта развития социалистического самоуправления.

Далее, XIX Всесоюзной партийной конференцией было признано необходимым открыть максимальный простор самоуправлению общества, создать условия для полного развития инициативы граждан, представительных органов власти, партийных и общественных организаций, трудовых коллективов.

После длительного периода отрицания официальной идеологией принципа местного самоуправления он вновь был возрожден. В Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 г. концепция местного самоуправления получает идеологическое признание и правовое выражение. Суть ее в том, что самоуправленческие начала развиваются не вне, а внутри государственности, т.к. местное самоуправление имеет государственный характер.

Закон СССР определял местное (территориальное) самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно—территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы.

Законодательно была закреплена система местного самоуправления, включающая местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии (ст. 2).

В союзный Закон в отличие от принятого в 1991 г, российского закона о местном самоуправлении было введено понятие первичного территориального уровня местного самоуправления, а именно сельсовет, поселок (район}, город (район в городе).    Допускалась даже возможность с учетом местных условий и национальных особенностей союзных и автономных республик определять и другие уровни местного самоуправления. Представительными органами местного самоуправления были Советы народных депутатов. Они являлись главным звеном самоорганизации народа как субъекта управления, органом самопредставительства народа» призванным обеспечить сочетание представительной и непосредственной демократии с деятельностью государственного аппарата.

К принципам самоуправления относились сочетание представительной и непосредственной демократии, самостоятельности и независимости Советов народных депутатов и их ответственности за решение вопросов местного значения, защиты прав и законных интересов граждан, выборности, гласности и учета общественного мнения, сочетания местных и государственных интересов (хотя в Законе механизм осуществления этого сочетания отсутствовал), законности.

В Законе было провозглашено право граждан на непосредственное решение важнейших вопросов местного значения, избирать органы местного самоуправления, принимать решения об их роспуске в соответствии с законами союзных и автономных республик (ст. 5). Необходимо отметить также появление новых форм представительной и непосредственной демократии, а именно комитетов и советов территориального общественного самоуправления, местных референдумов.

Данный Закон оставил неурегулированным ряд вопросов и, тем не менее, он сыграл важнейшую роль в становлении местного самоуправления в нашей стране. Он не только определил концепцию местного самоуправления, но и внес новые подходы в сфере отношений, связанной с осуществлением населением местного самоуправления, хотя природа местных Советов как местных органов государственной власти не изменилась. Впервые в нем было сформулировано понятие местного самоуправления, определялась экономическая основа и гарантии местного самоуправления.

После распада СССР авторитет Советов в России неуклонно снижался.

Предполагалось, что с принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР"74 будет образована новая система организации деятельности граждан для самостоятельного решения всех вопросов местного значения путем повышения роли самих местных Советов как представительных органов населения за счет уменьшения влияния на них исполнительных комитетов, которые формально были подотчетны им, а фактически оказывали на Советы огромное влияние. К сожалению, большинство положений данного Закона так и не были реализованы на практике. Однако, он сделал шаг вперед по сравнению с Законом СССР 1990г., который только определил концепцию местного самоуправления. Закон РСФСР не только конкретизировал многие его положения и довольно подробно раскрыл вопросы, касающиеся местного самоуправления, но и выделил его как особый институт, отличный от государственно- властных учреждений. Местное самоуправление теперь представляло своеобразную альтернативу управлению местными делами "сверху", хотя и не исключалось наличия представителей центральной власти на местах.

Он определил местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально — этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов РСФСР, а также законов республик в ее составе (ст. 1).

В соответствии с Законом РСФСР представительные органы власти — местные Советы народных депутатов и соответствующие органы управления  (местная администрация) наделялись собственной компетенцией, т.е. каждый действовал самостоятельно в пределах своих полномочий, закрепленных законодательством. Таким образом, впервые было четко проведено разграничение компетенции представительных и исполнительных органов. В результате данные органы претерпели качественные изменения: была укреплена исполнительная власть и введена персональная ответственность руководителей, прежде всего в исполнительной структуре. В то же время в Законе имелись правовые нормы, с помощью которых можно было воздействовать на данные органы для того, чтобы они не стали бесконтрольными. В связи с расширением полномочий исполнительная власть могла действовать достаточно независимо, особенно в решении вопросов оперативного управления.

Положительным моментом было установление единой компетенции для всех городских органов и, следовательно, одинакового объема полномочий, т.к. в Законе отсутствовали понятия ''город районного подчинения", "город областного подчинения".

Развитие местного самоуправления невозможно без самостоятельности бюджетов территорий. Экономическую основу самостоятельности любой власти можно обеспечить только независимыми источниками пополнения бюджета. По сравнению с Законом СССР в российском Законе нормы по увеличению финансовой базы местных бюджетов первичного уровня были менее разработанными. Кроме того, законодатель пытался реформировать прежнюю систему местного самоуправления сверху, и исходя из устаревших принципов организации власти на местах. Все это привело к тому, что местное самоуправление было декларировано, но не реализовано.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод: в рассматриваемый период все Советы, включая и местные, составляли единую систему органов государственной власти, высшим организационным принципом которой являлся демократический централизм. Формально он допускал самостоятельность на местах, но в действительности проявлялся в централизации и концентрации государственной власти в высших слоях системы государственных органов.

В 1991 — 1992 годах в связи с известными историческими событиями в стране и проводившимися конституционными реформами меняется и система местного самоуправления. Если мы проследим последовательность внесения изменений и дополнений в  Конституцию РСФСР 1978 г., то увидим,  как происходило реформирование местного самоуправления.

Подводя итоги можно отметить следующее. После Октябрьской революции органы местного самоуправления постепенно были преобразованы в государственные органы — Советы. Они стали частью единой государственной власти и не рассматривались как "особая власть", отделенная от центральных органов, В пределах своего ведения Советы являлись высшими органами власти на соответствующей территории. Они не ограничивались решением местных вопросов, а, являясь частью единой системы, выполняли решения партии, осуществляли государственные мероприятия.

Для повседневного оперативного управления делами территории Советы избирает из своего состава исполнительные комитеты, а также образовывали их отделы и управления, т.е. исполнительные и распорядительные органы. Последние были подотчетны Советам и вышестоящим органам управления.

Хотя Конституция предусматривала верховенство Советов в этой системе, на практике весь период советской власти исполнительные органы были фактически от них мало зависимы, больше ориентируясь на вертикаль исполнительной власти и подчинение ее вышестоящим звеньям. Фактически исполнительные и распорядительные органы Советов возобладали над Советами, превратив депутатов в придаток исполнительного аппарата.

Данный опыт необходимо учитывать, чтобы не повторять ошибок прошлого. Нельзя допустить, чтобы исполнительные органы возобладали над представительными, как это было с Советами, так как это может привести к фактическому отстранению депутатов от реальной власти.

Исходя из опыта Советов, нельзя лишать органы самоуправления самостоятельности, иначе они превратятся в органы государственной власти. При этом надо учитывать, что самоуправление не должно противопоставляться развитию государственных начал, а должно содействовать улучшению деятельности государственного аппарата.

Завершая главу, в целом надо отметить, что, используя исторический опыт, необходимо извлекать положительные моменты из практики самоуправленческих начал как дореволюционных земских и городских органов самоуправления, так и Советов.

Сегодня развитие теории и практики местного самоуправления приобретает новые черты, этому посвящена следующая глава.

Глава 2. Общие основы и полномочия городского самоуправления

в Российской Федерации

2.1.Конституционно-правовые основы городского самоуправления

Начиная эту главу, следует заметить, что в законодательных актах не дается специального определения городского самоуправления. Это можно объяснить тем, что "в жизни, реальной практике не существует "местного самоуправления" вообще, а есть самоуправление городов, городских и сельских районов, поселков, сельских населенных пунктов и т.д. И не случайно в уставах некоторых городов (Рязань, Орел, Липецк, Мурманск, Туапсе, Кострома и др.) вместо термина "городское самоуправление" используется — "местное самоуправление города". Поэтому в этом параграфе, несмотря на специфику темы, я считаю целесообразным сначала рассмотреть, что же представляет собой местное самоуправление, так как все, что относится к местному самоуправлению, касается непосредственно и городского самоуправления, и затем попытаемся дать определение городскому самоуправлению, вывести черты, ему присущие.

Местное самоуправление — самостоятельное решение населением вопросов местного значения как непосредственным путем (референдумы, собрания жителей), так и через создаваемые им органы. Местное самоуправление, таким образом, — одна из форм осуществления народовластия, своеобразная альтернатива управлению местными делами "сверху".

Местное самоуправление — это право и действительная способность местных сообществ самостоятельно и под свою ответственность через формируемые (создаваемые) ими органы осуществлять контроль и управление переданной в их ведение государством частью общественных дел на благо населения при частом и широком участии этого населения. К данному определению следует добавить, что только часть дел передается государством, другая же часть  это вообще негосударственная категория.

Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства.

Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений центра и мест, центральных и местных органов.

Действительно, роль правовых обычаев и традиций в муниципальном праве имеет важное значение. Это объясняется тем, что местное, в частности и городское самоуправление должно развиваться, исходя из "исторических и иных местных традиций". Поэтому при разработке уставов городов необходимо учитывать традиции населения данной территории. Это предполагается и рядом законов субъектов РФ о местном самоуправлении.

Следует отметить, что существует несколько точек зрения на природу муниципальных органов. В частности, некоторыми учеными местное самоуправление рассматривается как государственное управление. Так, например, известный германский ученый Г. Еллинек дал следующее определение: "Самоуправление — это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами. Точнее, оно представляет, в противоположность государственно — бюрократическому управлению, управление через посредство самих заинтересованных лиц". В дореволюционной России Н.И. Лазаревский считал, что "самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением" .

Е.В. Мирошниченко полагает, что теоретически более строгим было бы отношение к местному самоуправлению как к децентрализованной форме государственного управление противостоящего центру в качестве некоторого противовеса в вертикали государственного механизма.

По мнению Г.В. Атаманчука, местное самоуправление представляет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой; в нем имеет место сочленение общественных форм и властных полномочий.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6