Местное самоуправление в РФ: правовые и экономические основы 
2.4. Устав муниципального образования. Иные муниципальные правовые
акты
Основным нормативным правовым актом
муниципального образования является его устав. Устав регулирует отношения,
которые касаются всех сфер жизни местного самоуправления.
Имея всеобъемлющий характер, устав,
тем не менее, не может и не должен детально регулировать все общественные
отношения, складывающиеся на территории муниципального образования. Более
детальная регламентация осуществляется посредством принятия других
муниципальных правовых актов, необходимых для реализации устава. Устав выступает
в качестве основы такого рода нормотворчества. Характерной особенностью уставов
является также и то, что они представляют собой правовые акты, посредством
которых фиксируется правовой статус муниципальных образований (предметы
ведения, права, обязанности органов местного самоуправления и т.д.).
Так, в ст. 1 Устава муниципального
образования «город Копейск» (Челябинская область) указывается, что устав города
- основной нормативный правовой акт, устанавливающий правовые, экономические,
финансовые и социальные основы организации местного самоуправления. Устав имеет
высшую юридическую силу по отношению к иным нормативным правовым актам органов
и должностных лиц местного самоуправления. Устав определяет предметы ведения
города, его территориальное устройство, статус органов местного самоуправления,
порядок их формирования, взаимодействия, полномочия и ответственность,
правовую, экономическую и финансовую основы деятельности органов местного
самоуправления, формы прямого волеизъявления жителей города и их участия в
решении вопросов местного значения. Действие устава по вопросам местного
самоуправления распространяется на деятельность всех находящихся на территории
города органов государственной власти, органов местного самоуправления,
организаций независимо от их организационно-правовых форм, общественных
объединений, должностных лиц и населения города[5].
Устав муниципального образования
характеризуется особым порядком принятия, внесения в него изменений или
дополнений.
Отказ в государственной регистрации
устава муниципального образования, акта о внесении изменений и дополнений в
устав, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации
устава муниципального образования, акта о внесении в устав изменений и
дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления
в судебном порядке.
Устав муниципального образования,
акт о внесении в устав изменений и дополнений подлежат официальному
опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в
силу после их официального опубликования (обнародования).
Изменения и дополнения, внесенные в
устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления,
полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного
самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий
представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный
правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.
Все эти особенности делают уставы
муниципальных образований носителями наиболее значимых ценностей муниципальной
демократии[6].
Глава 3. Экономические основы
местного самоуправления
3.1.
Понятие экономической основы местного самоуправления
Экономическую основу местного
самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество,
средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных
образований. В широком смысле такую основу составляет местная экономика в
целом, включая деятельность хозяйствующих субъектов, не находящихся в
муниципальной собственности. Местное самоуправление опирается также на
экономическую поддержку государства.
Решение о порядке формирования
муниципальной собственности принимается на федеральном уровне, а передачу этой
собственности осуществляют Правительство РФ и органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации.
Основным документом, по которому
произошло деление собственности на государственную и муниципальную, было
Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О
разграничении государственной собственности в Российской Федерации на
федеральную собственность, государственную собственность республик в составе
Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов,
городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную
собственность».
3.2.
Муниципальная собственность
Муниципальная собственность
признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. Она
представляет собой вид публичной собственности наряду с государственной
собственностью.
В собственности муниципальных образований
может находиться имущество, предназначенное, во-первых, для решения вопросов
местного значения; во-вторых, для осуществления переданных органам местного
самоуправления отдельных государственных полномочий; в-третьих, для обеспечения
деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных
служащих, работников муниципальных предприятий, учреждений. В случае
возникновения у муниципального образования права собственности на имущество, не
предназначенное для вышеназванных целей, такое имущество подлежит
перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.
Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным
законом.
Закон от 6 октября 2003 г.
устанавливает в общем виде перечень объектов собственности поселений,
муниципальных районов, городских округов.
Содержание права муниципальной
собственности в соответствии со ст. 209 ГК РФ составляют правомочия владения,
пользования, распоряжения муниципальным имуществом. Однако собственник - это
субъект, который не просто владеет, пользуется, распоряжается определенным
имуществом, но делает это по своему усмотрению и в своем интересе[7].
Можно владеть, пользоваться, даже распоряжаться определенным имуществом, но не
по своему усмотрению, не в своем интересе, а по поручению собственника.
На отношения муниципальной
собственности распространяются общие правила гражданского законодательства.
Так, п. 1 ст. 215 ГК РФ в качестве первичного субъекта права муниципальной
собственности определяет муниципальные образования, а значит - местные
сообщества жителей, чью юридическую личность и персонифицируют муниципальные
образования[8]. Местное
население в сфере отношений муниципальной собственности выступает первичным
собственником. Органы местного самоуправления могут быть определены как
публичные собственники, т.е. как органы, которые не только осуществляют
полномочия от имени первичного собственника, но и формулируют его интересы,
отождествляют свое волевое усмотрение с усмотрением населения.
Органы местного самоуправления
осуществляют правомочия собственника в отношении муниципального имущества в
рамках своей компетенции. Представительные органы местного самоуправления
устанавливают порядок управления и распоряжения объектами муниципальной
собственности, а исполнительные органы местного самоуправления исходя из
заданной нормативной программы непосредственно владеют, пользуются,
распоряжаются этим имуществом.
Упорядочивая на территории своих
муниципальных образований деятельность хозяйствующих и иных субъектов
независимо от форм их собственности, органы местного самоуправления не вправе
устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, организаций,
за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством и
законами субъекта РФ. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного
самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями, организациями, не
находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами
строятся на основе договоров.
Муниципальная собственность – одно
из обязательных условий существования местного самоуправления, но ее отсутствие
не является основанием для упразднения муниципального образования[9].
3.3. Местный бюджет
Местный бюджет - форма образования и
расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового
обеспечения задач и функций местного самоуправления. Каждое муниципальное
образование имеет собственный местный бюджет. Бюджет муниципального района и
свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют
консолидированный бюджет муниципального района - свод бюджетов всех уровней
бюджетной системы на соответствующей территории. В качестве составной части
бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных
населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения
и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления
соответствующих поселений самостоятельно.
Органы местного самоуправления
обеспечивают сбалансированность местных бюджетов, соблюдение установленных
требований к регулированию бюджетных отношений, размерам дефицита местных
бюджетов, уровню, составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых
обязательств муниципальных образований.
Формирование, утверждение,
исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются
органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением законодательных
требований. Органы местного самоуправления в порядке, установленном
федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными
правовыми актами РФ, представляют в федеральные органы государственной власти и
(или) органы государственной власти субъектов РФ отчеты об исполнении местных
бюджетов.
В местных бюджетах раздельно
предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов
местного самоуправления по решению вопросов местного значения, субвенции для
осуществления отдельных государственных полномочий, расходы местных бюджетов,
осуществляемые за счет этих доходов, субвенций.
Расходы бюджета - денежные средства,
направляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления
в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ. Органы местного самоуправления
ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с
требованиями Бюджетного кодекса РФ в порядке, установленном решением
представительного органа муниципального образования.
Муниципальный заказ на поставки
товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств
местного бюджета. Размещение указанного муниципального заказа осуществляется на
конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение муниципального
заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги,
или случаев закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя.
Порядок формирования, размещения,
исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается
уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов
местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами РФ.
Под доходами местных бюджетов
понимаются денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном
порядке в распоряжение органов местного самоуправления.
Состав собственных доходов местных
бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения
перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов
РФ.
Средства самообложения граждан. Под
этими средствами понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения
конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения
граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального
образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не
может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для
которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования
указанных разовых платежей решаются на местном референдуме (сходе граждан).
Муниципальные образования вправе
привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных
бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного
самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных
нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.
Исполнение местного бюджета, его
кассовое обслуживание производится в соответствии с БК РФ. Руководитель
финансового органа местной администрации назначается на должность из числа лиц,
отвечающих квалификационным требованиям, установленным Правительством РФ.
Территориальные органы федерального органа исполнительной власти по налогам и
сборам ведут учет налогоплательщиков по каждому муниципальному образованию и
предоставляют финансовому органу местной администрации информацию о начислении
и об уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального
образования, в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах в порядке,
установленном Правительством РФ.
3.4. Бюджетный процесс в
муниципальных образованиях
Муниципальный бюджетный процесс -
это регламентированная законодательством РФ, субъектов Федерации, актами
муниципальных образований деятельность органов представительной и
исполнительной власти местного самоуправления, иных субъектов по составлению,
рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов муниципальных образований, а
также по контролю за их исполнением. Частью бюджетного процесса является
бюджетное регулирование, которое представляет собой перераспределение
финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.
Бюджетный процесс в муниципальных
образованиях в обобщенном виде делится на четыре этапа:
1) составление проекта бюджета;
2) рассмотрение и утверждение
бюджета;
3) исполнение бюджета;
4) отчет об исполнении бюджета.
Местный бюджет составляется на один
финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по
31 декабря. Составление проекта бюджета находится в компетенции администрации
муниципального образования. Администрация проводит эту работу под руководством
главы муниципального образования (главы администрации). Непосредственное
составление проекта бюджета на очередной финансовый год осуществляет финансовый
орган, исполняющий бюджет муниципального образования.
Составление бюджета основывается на:
бюджетном послании Президента РФ; бюджетном послании главы субъекта РФ;
прогнозе социально-экономического развития территории муниципального
образования на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и
налоговой политики на территории муниципального образования на очередной
финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по территории
муниципального образования на очередной финансовый год; плане развития
муниципального сектора экономики на очередной финансовый год.
Прогноз социально-экономического
развития территории разрабатывается администрацией на основе данных о
социально-экономическом развитии территории за последний отчетный период,
прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и
тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год в
срок до 1 июля базового года.
Основные направления бюджетной и
налоговой политики территории муниципального образования разрабатываются
администрацией до 1 июля текущего года
Глава муниципального образования
(глава администрации) принимает решение о начале работы по составлению проекта
бюджета не позднее чем за шесть месяцев до начала очередного финансового года.
Местная администрация, финансовый
орган, исполняющий местный бюджет, дорабатывают и направляют главе
муниципального образования (главе администрации) проект бюджета для
представления его в представительный орган муниципального образования. Глава
муниципального образования (глава администрации) не позднее определенного срока
(к примеру, не позднее 30 дней со дня вступления в силу закона субъекта РФ о
бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год) вносит на рассмотрение
представительного органа проект решения о бюджете муниципального образования на
очередной финансовый год.
Рассмотрение, утверждение местного
бюджета осуществляется представительным органом муниципального образования в
одном или нескольких чтениях. Представительный орган рассматривает на своем
заседании проект решения о бюджете на очередной финансовый год не позднее чем
через 30 дней со дня его внесения в представительный орган главой
муниципального образования (главой администрации). Дума Екатеринбурга,
например, рассматривает проект городского бюджета в двух чтениях[10].
Заключение
Итак, мы рассмотрели правовые и
экономические основ местного самоуправления.
Обязательным условием
функционирования и развития любого демократического государства является
существование в его рамках местного самоуправления.
Практика применения ФЗ выявила ряд
проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного
самоуправления, в числе которых:
1) нечеткость в
определении компетенции муниципальных образований;
2) неопределенность
территориальной организации местного самоуправления;
3) возможность
формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей
решаемым задачам;
4) несоответствие ресурсов исполняемым
обязанностям;
5) удаленность органов местного
самоуправления от населения;
6) непроработанность механизмов
взаимодействия органов государственной власти и органов местного
самоуправления.
Основным условием развития местного
самоуправления, проявления его настоящей сущности является действующий механизм
реализации полномочий органами местного самоуправления в целях удовлетворения
основных жизненных потребностей населения на территории конкретного
муниципального образования. Нормальное функционирование местного самоуправления
зависит, прежде всего, от эффективно работающих органов местного самоуправления
и достаточной финансово-материальной базы местного самоуправления. Задача
государства - проявить должный интерес и политическую волю в развитии и укреплении
местного самоуправления. Вопросы местного самоуправления неотделимы от
государственного интереса. Но влияние государства на муниципальную власть -
категория относительная, и в соответствии с общепризнанными конституционными
принципами построения демократического и правового государства недопустимо
императивное, руководящее влияние государственных органов на органы местного
самоуправления. Эффективным и правомерным представляется влияние в форме
координации и стимулирования, что требует установления четкого правового
механизма взаимодействия органов государственной власти и органов местного
самоуправления, как на федеральном уровне, так и уровне субъекта Российской
Федерации.
Список
используемой литературы:
Нормативные
правовые акты:
1.
Конституция
РФ от 12.12.1993г. Российская газета, № 237, 25.12.1993.
2.
Федеральный
закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 10.05.2007) // Собрание
законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
Литература:
1.
Автономов А.С. Правовые и финансовые
основы самоуправления в Российской Федерации: Учебное пособие. – М., 2002. – С.
80.
2.
Баранчиков В.А. Муниципальное право:
Учебник. – М., 2005. – С. 445.
3.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное
право Российской Федерации: Учебник. – М., 2004. – С. 559.
4.
Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров
С.Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - М.,
2005. – С. 559.
5.
Андреева Е.М. Становление права
муниципальной собственности в Российской Федерации // Государство и право. – 2001.
- № 3.
6.
Воронин А.Г. Основы управления муниципальным
имуществом. М., 2004. – С. 86.
7.
Бюджетно-правовой статус муниципального
образования и проблемы реализации бюджетных полномочий органов местного
самоуправления. Дис. ... канд. юрид. наук / Жадобина Н.Н. - Тюмень, 2001. – С.
216.
8.
Колюшин Е.И. О праве муниципальной
собственности // Журнал российского права. – 1997. – № 9. – С. 27.
9.
Овчинников И. Финансовая основа
местного самоуправления // Хозяйство и право. – 1996. - № 4. – С. 16.
10.
Когут А.Е. Основы местной
социально-экономической политики. – СПб., 1995. – С. 62.
11.
Собянин С.С. Экономические и
финансовые основы функционирования местного самоуправления // Чиновникъ. – 2003.
- № 2. – С. 62.
12.
Цицин П.Г. Проблемы устойчивого
социально-экономического развития муниципальных образований и пути их решения.
М., 2002. – С. 364.
13.
Новиченко О.В. Местное
самоуправление в системе публичной власти в Российской Федерации //
Государственная власть и местное самоуправление. – 2005. - № 12. – С. 71.
14.
Комментарий к Федеральному закону
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(постатейный) / Под ред. В.И. Шкатуллы. – М., 2006. – С. 520.
15.
Муниципальное право России: Учебник
/ Под ред. А.Н. Кокотова, А.С. Саломаткина. – М., 2005. – С. 384.
16.
Толстой Ю.К. К учению о праве
собственности // Правоведение. – 1992. - № 1. – С. 21.
17.
Камалов О.А. Гражданская
правосубъектность муниципальных образований. Автореф. дис... канд. юрид. наук.
– Екатеринбург, 2001.
18.
Муниципальное право: Учебник для
ВУЗов / Под ред. Н.А. Игнатюка, А.А. Замотаева, А.В. Павлушкина. – М., 2005. –
С. 320.
[1] Федеральный закон от
6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 10.05.2007) // Собрание
законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
[2] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(ред. от 10.05.2007) // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст.
3822.
[3] Комментарий к Федеральному
закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (постатейный) / Под ред. В.И. Шкатуллы. – М., 2006. – С. 3.
[4] Федеральный
закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 10.05.2007) // Собрание
законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
[5] Муниципальное право
России: Учебник / Под ред. А.Н. Кокотова, А.С. Саломаткина. – М., 2005. – С.
230.
[6] Муниципальное право России: Учебник / Под ред.
А.Н. Кокотова, А.С. Саломаткина. – М., 2005. – С. 237.
[7] Толстой Ю.К. К
учению о праве собственности // Правоведение. – 1992. - № 1. – С. 21.
[8] Камалов О.А.
Гражданская правосубъектность муниципальных образований. Автореф. дис... канд.
юрид. наук. – Екатеринбург, 2001. – С. 27.
[9] Муниципальное право:
Учебник для ВУЗов / Под ред. Н.А. Игнатюка, А.А. Замотаева, А.В. Павлушкина. –
М., 2005. – С. 85.
[10] Муниципальное
право России: Учебник / Под ред. А.Н. Кокотова, А.С. Саломаткина. – М., 2005. –
С. 284.
Страницы: 1, 2
|
