Анализ современных моделей реформирования налоговой системы

ü      сокращения числа налогов и сборов;

ü      максимальной унификации налоговых баз и правил их исчисления по отдельным налогам, а также порядка их уплаты.

4. Обеспечение стабильности и предсказуемости налоговой системы.

По мнению Шаталова С.Д. , необходимо проведение налоговой реформы по нескольким направлениям.

I. Регулирование соотношения федеральных и региональных налогов.

Налоговая система должна допускать любые решения бюджетных про­блем, потому что отнесение того или иного налога или сбора к числу феде­ральных совсем не означает, что поступления от этого налога пойдут исключительно в федераль­ный бюджет, поскольку в основе классификации налогов по различным уровням используются другие критерии: уровень законодательной (представительной) власти, обладающей правом установить налог, и территория, на которой единообразно применяется этот налог.

Основная часть доходов федерального и региональных бюджетов в настоящее время формиру­ется за счет поступлений от федеральных налогов (прежде всего от НДС, налога на прибыль, подоходного налога с физических лиц, акцизов) и регионального налога на имущество организаций. В расширенном бюджете на 2000 г. на федеральные налоги и сборы (включая отчисления в социальные и дорожные фонды) приходится около 89% всей суммы налоговых поступлений. Федеральные налоги и впредь должны оставаться основными источниками формирования доход­ной части бюджетов всех уровней, однако в каждый из них должны быть внесены изменения, приводящие их в соответствие с их экономическим предназначением и исключающие имеющие­ся искажения и перекосы.

Маловероятно, что в ближней перспективе удастся уйти от практики расщепления поступле­ний отдельных налогов между бюджетами разных уровней и реализовать принцип "один налог - один бюджет", в соответствии с которым каждый налог должен целиком поступать в бюджет определенного уровня, а вопросы перераспределения доходов должны решаться с помощью транс­фертов, хотя такой подход позволяет создать условия для резкой активизации налоговых усилий соответствующих властей на основе заинтересованности в увеличении базы налогообложения.

Тем не менее целесообразно налог на добавленную стоимость
полностью закрепить за федеральным бюджетом, перераспределяя часть поступлений от него между территориями на основании формул, базирующихся, например, на численности населе­ния и его бюджетной обеспеченности. Такая мера позволила бы сразу решить многочисленные проблемы, проистекающие из особенностей архитектуры этого налога, например, вопросы воз­мещения налога экспортерам, очень острые в экспортоориентированных регионах. В рамках бюд­жетного законодательства следует искать и решение вопросов минимальной обеспеченности ме­стных бюджетов. Как один из возможных способов их решения следует рассмотреть принципы закрепления отдельных налогов и сборов за региональными и местными уровнями. В частности, следует «переместить» некоторые региональ­ные налоги в перечень местных.

II. Необходимо снизить налоговую нагрузку и изменить структуру налоговой системы.

Соображения социальной справедливости определяют целесообразность повышения уров­ня прогрессивности налоговой системы. Существующий подоходный налог в совокупности с от­числениями в социальные внебюджетные фонды фактически является налогом не на доходы населения, а на заработную плату. В результате вся его тяжесть ложится на мало- и среднеобеспеченные слои населения, получающие заработную плату.

Такое налогообложение носит выраженный регрессивный характер. Преодолеть его путем повы­шения степени прогрессивности шкалы подоходного налога при сложившихся обстоятельствах невозможно. Рост предельных ставок налогообложения вызовет лишь интенсификацию дальнейшего уклонения от налога с помощью использования различных лазеек в законодательстве и противозаконных действий. Шаталов С.Д. предлагает перейти к пропорциональному подоходному налогу. Подоходный налог с низкой фиксированной ставкой способен резко сократить стимулы сокрытия доходов и повысить эффективную ставку налога для высокодоходных групп населения. Значительное увеличение необлагаемого минимума при этом сможет привести к прогрессивности подоходного налога. Шаталов С.Д. убежден в том, что в этих условиях политически более простым является введение двухуровневой шкалы подоходного налога со ставками 12 и 20%, где максимальная ставка применяется к достаточно большим доходам, причем такая структура налога встречается значительно чаще, чем плоское налогообложение по единой ставке.

Одновременно со снижением подоходного налога следует повысить прогрессивность налоговой системы за счет повышения ставок акцизов на бензин и дорогие автомобили. Также нужно повысить ставки налога на наследство (с увеличением необлагаемого минимума) и ввести существенные налог на дорогую недвижимость и автомобили с мощными двигателями.

Дополнительным импульсом для развития предпринимательской активности и расширения платежеспособного спроса населения может стать серьезное снижение поступлений от налога на доходы организаций (налога на прибыль предприятий) и налога на доходы физических лиц (подоходного налога с физических лиц).

Шаталов С.Д. видит основу формирования региональных и местных бюджетов в налогах, связанных с использованием природных ресурсов, поэтому предлагает повысить их фискальное значение. Он убежден в том, что в ближайшие годы в общем объеме налоговых поступлений должна быть сохранена высокая доля косвенных налогов и прежде всего НДС.

III. Ликвидация налоговых льгот.

Шаталов С.Д. считает, что важное место в налоговой реформе занимает ликвидация налоговых льгот, так как принципиальное значение имеет вопрос равномерного и спра­ведливого распределения налоговой нагрузки на всех налогоплательщиков. Это может быть реа­лизовано, прежде всего, за счет сокращения многочисленных и бессистемных налоговых льгот, нарушающих принцип справедливости по отношению к тем участникам экономической деятель­ности, которые не пользуются налоговыми привилегиями, поскольку льготный режим для одних налогоплательщиков неизбежно означает дополнительное налоговое бремя для других. Вместе с тем в условиях, когда государство пока не в состоянии обеспечить бюджетную поддержку тем, кто действительно в ней нуждается, отмена налоговых льгот для некоторых категорий налогопла­тельщиков должна производиться постепенно. Отдельные нормы, трактуемые сегодня как льго­ты, могут быть переведены в категорию общих правил, в частности, могут быть даже расширены возможности учета затрат, связанных с НИОКР, природоохранными мероприятиями, разработ­кой месторождений полезных ископаемых.

В целях упорядочения налоговых льгот может быть использован метод их учета в бюджете, при котором доходы бюджета фиксируются без учета льгот, а предоставляемые льготы учитываются в составе расходов бюджета.

IV. Налоговое администрирование.

Принципы налогового администрирования, по мнению Шаталова С.Д., должны быть направлены на максимально воз­можный сбор налогов при минимизации соответствующих затрат, включая административное бремя, возлагаемое на налогоплательщиков.

Важным решением может стать концентрация всех функций по налоговому администрирова­нию в МНС. Следует рассмотреть вопрос о подчинении МНС налоговой полиции, подразделений государственных социальных внебюджетных фондов, ответственных за контроль за уплатой соот­ветствующих платежей (социального налога), органов валютного и экспортного контроля. Кроме того, что единая налоговая администрация будет работать более эффективно и потребует мень­ших финансовых ресурсов, такая мера должна заметно облегчить деятельность налогоплательщи­ков, для которых значительно сократится число контролирующих организаций.

Также актуальной задачей является изменение организационной структуры всех налоговых органов. Следует резко укрупнить областные (республиканские) государственные налоговые ин­спекции, создав межрегиональные инспекции, обслуживающие несколько субъектов Россий­ской Федерации. Это позволит обеспечить независимость налоговых органов от региональных властей. Улучшению налогового администрирования может способствовать и создание федераль­ного налогового округа, в котором должны встать на учет крупнейшие компании, ведущие дея­тельность на территории России.

Среди мер по совершенствованию техники и процедур налогового администрирования мож­но выделить следующие группы.

1. Важнейшее значение в современных российских условиях имеет борьба с противозаконным уклонением от налогов, осуществляемым в том числе путем проведения ряда хозяйственных опера­ций наличными деньгами, не учитываемыми в официальной бухгалтерии. В секторе экономики, за­нимающемся легальной деятельностью, существует два основных вида подобных операций. Первый вид - это заключение фиктивных сделок по оказанию каких-либо услуг. Сближение ставок налогооб­ложения прибыли и заработной платы для прибыльных предприятий позволит резко уменьшить сти­мулы для перевода хозяйственных операций в неучитываемый в бухгалтерской отчетности оборот. Однако бесприбыльным, освобожденным от налога на прибыль, или убыточным предприятиям бу­дет по-прежнему выгодно осуществлять многие операции неучитываемыми наличными деньгами. Основной способ борьбы с такой практикой заключается в повышении стоимости операций по получению неучитываемых наличных денег до размеров, сопоставимых с уплачиваемыми налогами

Для этого следует осуществить ряд мер по борьбе с так называемыми "короткоживущими предприятиями", специализирующимися на оказания фиктивных услуг (возврате заказчику на­личных денег за вычетом комиссионных вместо предоставления оговоренных в договоре услуг), через которые осуществляется нелегальный оборот наличных денег. Необходимо ужесточить пра­вила государственной регистрации юридических лиц (проверка наличия офисного помещения, сведений о физических лицах-учредителях, повышение требований к уставному капиталу орга­низаций). Кроме того, для борьбы с выведением средств в нелегальный наличный оборот через заключение фиктивных сделок на оказание услуг (маркетинг, консалтинг, реклама, НИОКР и т.д.) следует ввести процедуру специальной регистрации в налоговых органах продавцов подоб­ных услуг. Условиями такой регистрации могут быть: полная ответственность учредителей по обязательствам организации или наличие определенной налоговой истории, либо предоставле­ние гарантий обеспечения исполнения налоговых обязательств (залог, банковская гарантия и пр.). При отсутствии у продавца (поставщика) таких услуг свидетельства о регистрации в налого­вых органах заказчик услуг должен внести авансовые платежи по налогу на прибыль (доход орга­низаций) и НДС за своего контрагента, после чего ему разрешается вычет из налоговой базы каждого налога сумм соответственно затрат на приобретение услуг и "входящего" НДС.

Второй вид операций с использованием наличных денег - это занижение объема реализации продукции и услуг, фиксируемого в бухгалтерской отчетности, и получение оплаты наличными деньгами за разницу между реальной поставкой и поставкой, зафиксированной в отчетности.

Для борьбы с неучтенным наличным оборотом, обслуживающим подобные схемы, необходимы по меньшей мере следующие меры:

ü      ужесточение контроля за налогоплательщиками путем введения обязательного присвоения организациям и гражданам индивидуальных номеров налогоплательщиков, регистрации факти­ческого места осуществления деятельности налогоплательщика (нужен закон о государственной регистрации, который связывал бы юридический адрес организации с ее основным местом дея­тельности), обязательной регистрации в налоговой службе всех банковских счетов организаций и  индивидуальных предпринимателей.

Следует предусмотреть возможность приостановления операций по банковским счетам нало­гоплательщика (возможно, и с одновременным арестом имущества) не только в случае непред­ставления им налоговых деклараций, но и при отсутствии организации по ее юридическому адресу. Чтобы затруднить ведение экономической деятельности без постановки на учет в налого­вых органах, следует возложить на банки обязанность информировать налоговые органы о заклю­чении договоров о совместном использовании банковских счетов и договоров об аренде счетов третьими лицами. В тех же целях следует предоставить налоговым органам право регулярно проверять подведомственную территорию на предмет выявления экономической деятельности, осуще­ствляемой без постановки на учет в налоговых органах;

ü      усиление контроля за движением наличных денег в легальном секторе экономики и пере­крытие каналов их перетока в теневой сектор через торговлю и оказание услуг за наличный расчет (обеспечение достаточной частоты проверок соблюдения правил торговли и использова­ния контрольно-кассовых машин);

ü      ужесточение нормативной базы, регламентирующей деятельность банковской системы, на­правленное на борьбу с открытием счетов без уведомления налоговых органов, с фиктивными банковскими депозитами, с передачей векселей юридических лиц физическим лицам, и т.п.

Другой важной проблемой является ограничение возможностей уклонения от налогообложе­ния путем проведения операций через организации, зарегистрированные в оффшорных зонах. Для решения данной проблемы следует:

ü      пересмотреть наиболее спорные соглашения об избежании двойного налогообложения с государствами, имеющими зоны пониженного налогообложения;

ü      ввести порядок обязательной регистрации (а не получения разрешения на открытие) зарубежных счетов и жесткие санкции за уклонение от регистрации;

ü      при расчетах налогоплательщика с юридическими лицами, имеющими счета в банках-нере­зидентах, через их корреспондентские счета в российских банках следует предусмотреть авансо­вую уплату налогов за контрагента-поставщика, аналогично случаю расчетов с организациями, не являющимися российскими налогоплательщиками;

ü      усилить контроль за деятельностью в России банков-нерезидентов;

ü      ввести контроль над организациями, оказывающими услуги по созданию (или продаже ранее созданных) оффшорных фирм или открытию счетов в зарубежных банках.

2. Следует расширить перечень тех случаев и обстоятельств, когда налоговым органам предо­ставляется право в рамках контроля за трансфертным ценообразованием требовать от сторон сделки уплатить налоги исходя из рыночных цен на товары (работы, услуги), являющиеся пред­метом сделки. В то же время следует более четко определить те ориентиры, которые могут быть использованы в качестве базовых для установления рыночной цены, чтобы предельно сузить возможности для произвола со стороны налоговых чиновников.

В настоящее время налоговым органам разрешается доначислять налоги при "неправильном" ценообразовании только при отклонении заявленной сторонами цены сделки от рыночной цены более чем на 20 процентов. Такое положение открывает широкие возможности для вполне легаль­ной минимизации налогов с использованием оффшоров, ''налоговых гаваней", внутрикорпора­тивных цен или сговора. Для ликвидации таких возможностей следует сделать следующий шаг по направлению к использованию в России принципа "вытянутой руки", предписывающего незави­симо от заявленных сторонами сделки цен уплачивать налоги так, как если бы сделка совершалась по рыночным ценам. Для реализации таких подходов следует возложить на органы государственной статистики. Министерство экономики, другие, связанные с отслеживанием цен государственные органы обобщение и опубликование информации о рыночных ценах на те или иные товары (рабо­ты, услуги). Свою информационную базу данных должны вести и налоговые органы.

3. Необходимо изменить действующий порядок взыскания штрафных санкций за нарушение налогового законодательства. Этот порядок, предусматривающий исключительно судебную про­цедуру взыскания, излишне обременителен для налоговых органов и судебной системы. В качест­ве первоочередной задачи по улучшению налогового администрирования следует ставить вопрос о сокращении доли судебных разбирательств по налоговым спорам, в том числе в отношении штрафных санкций. Судебный порядок имеет смысл сохранить лишь для случаев, когда налогоплательщик обжаловал выставленное ему требование об уплате штрафа в административном или судебном порядке. Если же налогоплательщик не воспользовался своим правом на обжалование соответствующего решения налогового органа — взыскание штрафа может быть произведено и во внесудебном порядке.

4. Следует устранить пробел относительно правовых последствий выявления несоответствия расходов физического лица уровню продекларированных им доходов. Для этого имеющуюся у налоговых органов информацию о сверхкрупных расходах граждан на потребление, не соответст­вующих уровню их декларируемых доходов, следует использовать не для доказательства вины налогоплательщика, состоящей в попытке уклонения от налогов, а для альтернативной оценки налоговой базы и дополнительного начисления подоходного налога. В случае несогласия налого­плательщика с таким решением он вправе оспорить его в суде. Чтобы контроль за соответствием расходов на потребление декларируемым доходам физических лиц не носил тотального характера и не распространялся на подавляющее большинство граждан, следует дополнительно предусмо­треть, что доначисление подоходного налога может производиться лишь при условии, что кон­тролируемые расходы налогоплательщика превышают его суммарный официальный доход за не­сколько предшествующих лет (например, 2—3 года) не менее чем на 10—20 процентов.

Страницы: 1, 2, 3, 4