Диплом: Российское экологическое законодательство: современное состояние и перспективы развития
Конституции РФ. В стране отсутствуют практические механизмы пра-
вореализации. Система экологического законодательства не являет-
ся целостной и сбалансированной. Отсутствует ряд важнейших ак-
тов, которые должны были бы регулировать общественные отношения
(законодательство об отходах, об охране и использовании расти-
тельного мира, об экологической информации и т.п.). Отмечается и
низкая эффективность экологического законодательства.
Конституция РФ закрепила в части 1 статьи 72 самостоятельное
направление практической деятельности - обеспечение экологичес-
кой безопасности 1. Однако данная деятельность, на сегодняшний
день, ограничивается рамками охраны окружающей Среды 2.
Принятый 19 декабря 1991 года Закон РСФСР "Об охране окружа-
ющей природной Среды" 3 претерпел серьезные испытания временем.
Принятие этого Закона было обусловлено вступлением России в но-
вый переходный период. По нашему мнению, действие этого акта бы-
ло рассчитано на это время. Ныне же остро стоит необходимость
систематизации и кодификации экологического законодательства,
целью которой является принятие нового комплексного головного
законодательного акта.
В связи с этим возникает ряд принципиальных вопросов. Кон-
цептуально это должен быть закон или подзаконный нормативно-пра-
вовой акт? Если закон, то какова его форма - закон, кодекс, ос-
новы? Необходимо решить, нужен новый закон или новая редакция?
---------------
1 Российская газета. 1993. 25 декабря.
2 Бринчук М.М. Охранять окружающую среду или обеспечивать
экологическую безопасность // Государство и право. 1994. N 8-9.
С.119.
3 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета
РФ. 1992. N 10. Ст.457.
48
По нашему мнению, иерархию экологического законодательства
должен возглавить закон. Однако, вопрос о его форме до сих пор
пока открыт.
Одной из возможных альтернатив при решении задачи развития
экологического законодательства, по мнению ряда авторов, являет-
ся создание системы "Основы - кодексы" 1 . Данная система для на-
шего государства привычна и действительно может оправдать себя.
Так, в случае ее принятия, в Основах будут определяться принципы
экологически значимой деятельности, основные виды деятельности,
защищаемые объекты и т.д. А в экологических индексах, принятых
либо субъектами Федерации с учетом имеющихся аналогичных природ-
ных условий, экологической ситуацией и возможностью объединения
средств и сил, положения Основ должны быть конкретизированы.
Другая точка зрения представлена О.С.Колбасовым. По его мне-
нию, для кодификация экологического законодательства необходимо
разработать Российский экологический кодекс, каждая статья кото-
рого была бы детализирована в соответствующей системе подзакон-
ных актов. Однако на уровне субъектов РФ проводить кодификацию
не следует, достаточно лишь принять нормативные правовые акты,
регламентирующие применение Российского экологического кодекса
на территории конкретного субъекта 2 .
Экологический кодекс РФ был бы оптимальной формой, возглав-
ляющей систему экологического законодательства. Отмечая его по-
ложительные черты, целесообразно упомянуть, что "кодекс (от лат.
---------------
1 Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Сопатаева В.А.
Проблемы развития системы Российского экологического закодатель-
ства // Государство и право. 1995. N 2. С.54.
2 Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные
проблемы земельного и экологического права // Государство и пра-
во. 1995. N 12. С.139.
49
codex - собрание законов) - законодательный акт прямого дейс-
твия. Эта форма предполагает минимум каких либо других законов,
иных нормативных актов, регулирующих эти же общественные отноше-
ния. Они сводятся в кодекс, как бы "всасываются" в него при его
разработке. Подзаконные акты при этом "поднимаются" на высший
законодательный уровень, одновременно проводится их систематиза-
ция и обновление" 1 . На сегодняшний день в РФ особенно много
именно подзаконных нормативно-правовых актов, что затрудняет их
поиск и ухудшает процесс правоприменения.
При принятии нового закона необходимо обязательно учесть
преемственность законодательства. Все лучшие и положительные
черты предшествующих актов должны непосредственно лечь в основу
кодекса, недопуская повторения уже пройденных ошибок.
Особое место в фундаменте развития экологического законода-
тельства должно быть отведено конституционным правам и обязан-
ностям граждан РФ, т.к. без соблюдения этих основополагающих на-
чал нельзя говорить о приоритете прав и свобод человека и граж-
данина в РФ.
Необходимость принятия нового головного акта объясняется и
общей тенденцией развития всего российского законодательства.
Это связано с принятием головных актов в гражданском, уголовном,
лесном, водном законодательстве. Однако, безусловно, главной
целью остается ликвидация пробелов и переход на более качествен-
но высокий уровень отношений.
При разработке экологического законодательства, как отмечает
В.П.Ворфоломеев, необходимо последовательно осуществить принцип
---------------
1 Голиченков А.К. Санитарный кодекс России: проблемы разра-
ботки проекта // Вестн. Моск. ун-та. Сер.11, Право. 1991. N 4.
С.40.
50
эколого-социально-экономического единства всей законодательной и
нормативно-правовой системы. В ней экологические по содержанию
законы должны иметь социально-экономическое обоснование, а соци-
ально-экономические законы должны быть ориентированы экологичес-
ки. Для реализации данного принципа, следует разработать специ-
альную программу совершенствования самого процесса экологическо-
го законодательства 1.
Действительно, сейчас настало время определения оптимальной
модели экологического законодательства, которая должна проявить-
ся в соответствующей концепции развития. Самое главное, это пра-
вильное осуществление контроля в этой области, чтобы развитию
общественных отношений предшествовала их научная оценка.
Отсутствие концепции развития экологического законодательст-
ва затрудняет законотворческую деятельность в этой области 2.Это
приводит к появлению дублирующих либо несогласующихся между со-
бой законопроектов, что влияет в свою очередь, на качество при-
нимаемых нормативно-правовых актов.
Важнейшим направлением совершенствования системы экологичес-
кого законодательства является создание серии специальных зако-
нов.
Проблема обеспечения экологически правильного обращения с
опасными химическими веществами должна быть решена путем приня-
тия федеральных законов об отходах, об использовании агрохимика-
тов, об опасных веществах. Необходимость данных актов объясняет-
ся тем, что в законодательстве отношения по охране окружающей
---------------
1 Бакунина Т.С. Обсуждение проблем национальной экологической
политики Российской Федерации // Государство и право. 1994. N 1.
С.70-71.
2 Зеленый мир. 1995. N 6. С.10.
51
среды при обращении с такими веществами на стадиях их производс-
тва, транспортировки, хранения, использования, обезвреживания и
удаления регулируются не полно.
Отсутствие специального нормативного акта об экологической
информации (статистики) - можно назвать одним из наиболее су-
щественных пробелов в экологическом законодательстве. Обществен-
ные отношения в области экологической информации: порядок ее
сбора и предоставления, форма учета и обобщения, режим информа-
ции, права и обязанности субъектов предоставления и использова-
ния информации и т.п. должны быть урегулированы в федеральном
законе об экологической информации (статистике). Принятие такого
акта позволит создать систему экологической статистики, включаю-
щую систематизированные сведения о видах, содержании, произвди-
телях, количестве отходов; количестве, видах, месте и времени,
причинах и последствиях экологических происшествий и т.д.
В соответствии со статьей 23 Закона РСФСР "Об охране окружа-
ющей природной среды", должно осуществляться обязательное эколо-
гическое страхование. Однако механизм экологического страхования
не разработан. Следует принять закон "Об обязательном экологи-
ческом страховании", который бы определил на законодательном
уровне понятие обязательного экологического страхования, общие
цели, задачи и принципы экологического страхования.
По мнению некоторых авторов проблема всестороннего регулиро-
вания отношений в экологически неблагоприятных территориях может
быть решена в рамках специального закона "О зонах экологического
бедствия" 1. Закон "Об охране окружающей среды" предусмотрел два
---------------
1 Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Сопатаева В.А.
Проблемы развития системы Российского экологического закодатель-
ства // Государство и право. 1995. N 2. С.54.
52
вида зон: зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны эколо-
гического бедствия. Однако принципиального различия между ними в
Законе не прослеживается.
В развитии экологического законодательства российскими пар-
ламентариями сделано несколько важных шагов. Прежде всего хоте-
лось сказать о Федеральном законе "Об экологической экспертизе"
от 23 ноября 1995 года 1. Этого Закона ждали давно. Законодатель-
ное регулирование экологической экспертизы служит предупреждению
вреда окружающей среде на стадии планирования хозяйственной и
иной деятельности и принятие экологических значимых решений.
Данный Закон содержит нормы о порядке организации и проведения
государственной и общественной экологической экспертизы. Однако,
если с одной стороны, Закон "Об охране окружающей природной сре-
ды" является головным, базовым актом, то в Конституции РФ пре-
дусмотрено деление законов на конституционные и обычные. И оба
рассматриваемых закона имеют один ранг: это федеральные российс-
кие законы. С другой стороны, вступает в действие второй метод
правового отбора, а именно - действует более поздний акт.
Как считает С.А.Боголюбов, Закон "Об экологической эксперти-
зе" содержит немало новелл. Прежде всего, это запись о потенци-
альной экологической опасности любой хозяйственной и иной дея-
тельности. "Это как бы презумпция виновности любого проектанта
(вообще в праве не должно быть презумпции виновности)" 2.
Хотелось также упомянуть Федеральный закон от 21 декабря
1994 года "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситу-
аций природного и техногенного характера" 3, Федеральный закон от
---------------
1 Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст.4556.
2 Боголюбов С.А. Государственно-правовые проблемы.1996. N 11.
С.106.
3 Собрание законодательства РФ. 1994. N 35. Ст.3648.
53
14 марта 1995 года "Об особо охраняемых природных территориях" 1,
Федеральный закон от 9 января 1996 года "О радиационной безопас-
ности населения" 2, Федеральный закон от 24 февраля 1995 года "О
природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях
и курортах" 3.
Развитие экологического законодательства предполагает "дина-
мику развития природноресурсового законодательства. Экологизация
земельного, горного, водного, лесного и иного природноресурсово-
го законодательства сводится к правовому обеспечению учета эко-
логических требований в процессе природопользования, и правовыми
критериями рационального использования соответствующего природ-
ного ресурса должны служить обеспечение его неистощимости, эко-
логической обоснованности эксплуатации природных богатств при
одновременном обеспечении устойчивого развития" 4.
Главная задача и конечная цель экологизации природноресурсо-
вого законодательства - сохранение и восстановление благоприят-
ной окружающей среды, важнейшими характеристиками которой явля-
ются не только чистота, т.е. незагрязненность, но и ресурсоем-
кость (неистощимость), экологическая устойчивость, видовое раз-
нообразие.
Очень слабо в РФ упорядочены отношения по использованию и
охране растительного мира (вне лесов). Такие отношения следует
урегулировать в федеральном законе "Об использовании и охране
растительного мира".
---------------
1 Собрание законодательства РФ. 1995. N 12. Ст.1024.
2 Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст.141.
3 Собрание законодательства РФ. 1995. N 9. Ст.713.
4 Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Сопатаева В.А.
Проблемы развития системы Российского экологического закодатель-
ства // Государство и право. 1995. N 2. С.54.
54
В нем должны быть предусмотрены комплексные меры, обеспечи-
вающие регулирование пользования растительным миром, охрану рас-
тительного мира, государственный учет и контроль в данной сфере,
юридическую ответственность.
Особое место следует отвести экологизации земельного законо-
дательства, которая предусматривает, в частности, создание меха-
низма учета и проверки экологического состояния земель; возмож-
ность воздействия судебных, государственных органов и обществен-
ных организаций на землепользователей, не выполняющих или нару-
шающих требования земельного и экологического законодательства;
обеспечение реального экономического и правового стимулирования
землепользователей рационально использующих земельные участки.
Серьезные опасения вызывает нерешенность вопроса о собствен-
ности на природные ресурсы. Так, часть 2 статьи 9 Конституции РФ
предусматривает, что земля, другие природные ресурсы могут нахо-
диться в частной, государственной, муниципальной и иных формах
собственности. Однако, решение данной проблемы нельзя отдавать
на волю законодателей в субъектах РФ. Это объясняется тем, что
по данному кругу возникающих отношений должно быть единое и точ-
ное понимание.
Говоря о развитии природноресурсового законодательства в
субъектах Федерации, многие авторы предлагают создание модельных
законов. Так, О.С.Колбасов предлагает провести изучение законот-
ворчества субъектов в области земельного и экологического права,
на основе которого уже решать вопрос о создании модельных зе-
мельных и экологических законов 1.
---------------
1 Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные
проблемы земельного и экологического права // Государство и пра-
во. 1995. N 12. С.139.
55
Ю.А.Тихомиров и Т.Д.Зражевская рекомендуют ввести в практику
модельные законы субъектов Федерации по совместным с РФ предме-
там ведения 1 .
В рамках данного вопроса можно говорить о процессе экологи-
зации всего законодательства, т.к. охрана окружающей среды и
восстановление ее благоприятного состояния достигается путем ре-
гулирования экологических отношений гражданским, административ-
ным, уголовным и иными отраслями российского законодательства.
Разработчики нового Налогового кодекса РФ должны учесть вопросы
льготного налогообложения предприятий, проводящих мероприятия по
оздоровлению и восстановлению благоприятного состояния окружаю-
щей среды и т.п.
В новом Уголовном кодексе РФ отведена отдельная глава, пос-
вященная экологическим преступлениям 2.Однако в данную главу не
вошли такие экологизированные составы как экоцид (ст.358), жес-
токое обращение с животными (ст.245), нарушение санитарно-эпиде-
миологических правил (ст.236), сокрытие информации об обстоя-
тельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей
(ст.237). При рассмотрении статьи 253 УК РФ "Нарушение законода-
тельства РФ о континентальном шельфе и об исключительной эконо-
гической зоне" - обнаруживается два самостоятельных состава
преступления.
В Гражданском кодексе РФ нашли свое отражение вопросы права
собственности и иных вещных прав, ответственности владельцев ис-
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7
|