Реферат: Бюрократия как фактор влияния на функционирование государственной службы в России 1992-2002 г.г

и общества. Тем не менее, именно эти две фракции, по крайней мере, до августа

1998 года, фактически правили Россией, именно они обеспечили финансовую

поддержку президенту Ельцину на выборах 1996 года, а он выступал де-факто

выразителем их интересов, предоставляя им своими указами и распоряжениями

многочисленные льготы и привилегии.

Промышленная фракция бюрократического капитала была одной из самых худосочных.

Это и понятно. Ядро ее составлял военно-промышлен­ный комплекс (ВПК), а именно

эти отрасли (включая гражданскую про­дукцию) понесли наибольший ущерб в ходе

радикальных реформ. Общее производство ВПК сократилось с 1990 года на 53

процента1. Это не зна­чит, конечно, что директорский корпус голодал.

Пусть не в тех масшта­бах, что в двух предыдущих фракциях, но и здесь шел

интенсивный про­цесс накопления бюрократического капитала, прежде всего в

результате печально известной «ваучерной приватизации» по А. Чубайсу,

позволив­шей директорскому корпусу сосредоточить в своих руках контрольные

пакеты акций своих предприятий. Резким контрастом тяжелому положе­нию рабочих и

служащих обрабатывающей промышленности, страдавших от многомесячных невыплат

зарплаты, стало благоденствие директорс­кого корпуса, по сей день

обогащающегося проеданием основного и обо­ротного капитала, прокручиванием на

стороне бюджетных средств и про­чими махинациями. Впрочем, и в этой фракции

есть отдельные отрасли и предприятия, которые сумели найти свою нишу на мировом

рынке и по­тому находятся в сравнительно лучшем положении. Нельзя сказать, что

промышленная фракция вовсе не была пред­ставлена в правительстве и

президентском окружении. После назначения в 1993 году О. Сосковца

вице-премьером, отвечавшим за промышленную политику, ВПК, конверсию,

машиностроение, транспорт и металлургию, стало формироваться и промышленное

лобби. На время оно получило могущественную поддержку в лице самого

приближенного к президенту лица — начальника его личной охраны генерала А.

Коржакова. Началась упорная борьба, в ходе которой группа Сосковец—Коржаков

пыталась распространить свое влияние и на банковскую и нефтяную сферы.

_____________

1 Нодари С. Становление бюрократического капитализма в России

(1992-1998) // Свободная мысль, 2000 - № 3. – С.46.

Впро­чем, без особого успеха. Роль представителя интересов промышленной

фракции взяла на себя также Коммунистическая партия (КПРФ) в Госу­дарственной

думе, но это был не тот институт, где сконцентрирована реальная власть.

Любое ответственное руководство, независимо от политической окраски, быстро

приходит к пониманию необходимости реформе гос.службы, к тому, что чем дольше

ее откладывать, тем дороже станет обществу это промедление. Поэтому с начала

президентства В. В. Путина работа в этом направлении ведется, хотя и с

"приливами" и "отливами", а в 2001 году — даже активизировалась. К сожалению,

делается это в стиле советских аппаратных традиций закрытости от общества..

Повторяется ошибка, которую несколько лет назад допустили мы в своей попытке

реформирования: увлекшись сначала выстраиванием идеальной, точки зрения,

концепции, а потом — борьбой за ее принятие на высшем уровне власти, мы

"пропустили" период ее обкатки, как в самом аппарате, так и в общественном

мнении. Если рассматривать сложившееся состояние государст­венной службы на

2002 год1, то оно порождает следующие негативные тенденции ее

развития.

Ухудшается профессиональный со­став государственных служащих в связи с низкой

средней заработной платой и ее существенной дифференциацией по

го­сударственным органам. Усиливается де­фицит государственных служащих в

воз­расте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических

условиях. Одновременно происходит снижение пре­стижа государственной службы

как вида профессиональной деятельности. Сохра­няется преобладание

государственных служащих с непрофильным образовани­ем. Мужчины преобладают на

должно­стях руководителей, а женщины — на должностях специалистов. Нехватка

ква­лифицированных кадров сочетается с

____________

1Федеральная программа «Реформирования государственной службы РФ(2003

– 2005 годы)» // Российская газета. – 23.11.2002 – С.5.

на­личием незаполненных вакансий, что в первую очередь связано с низкой

оплатой труда государственных служащих. Поступление граждан на

государственную службу и должностной (служеб­ный) рост государственных

служащих в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя

государственного органа, нежели от их профессионального уровня и деловых

качеств. Час­тая смена руководителей государствен­ных органов нередко

приводит к очередному изменению структуры этих органов и неоправданному

увольнению государственных служащих.

Во многих случаях качество подготав­ливаемых документов является

неудов­летворительным. Деятельность государственных органов недостаточно

регла­ментирована и слабо контролируется со стороны гражданского общества.

Утратили силу прежние нормы мора­ли и идеологического воздействия,

регулировавшие поведение работников орга­нов государственной власти и

управле­ния и ставшие барьеры на пути злоупо­треблений коррупции и произвола

в этих органах. Пока еще не выработаны новые правила служебного поведения

(профессиональной этики) государственных служащих и законодательные

механизмы их реализации.

Не устранены недостатки в области подготовки кадров для гос.службы и

профессионального развития гос.служащих. Имеющиеся образовательные учреждения

в целом не обеспечивают необходимый уровень профподготовки государственных

служащих.

3.Причины снижения качества работы государственного аппарата

В целом качество работы госаппарата снизилось, а хаотичность,

неэффективность, а зачастую и контрпродуктивность его действий возросли.

Помимо двойственности Закона, непосредственных причин тому несколько.

3.1 Вымывание квалификации и «пожилой» средний возраст работников

Произошло "вымывание квалификации". Лучшие кадры аппарат покинули, а

адекватной замены им не и нашлось. Число вакансий, которые не удается

заполнить, исчисляется в некоторых ведомствах сотнями. В то же время доля

работников предпенсионного и пенсионного возрастов составляет в ряде

министерств около половины персонала. Очень тревожен в этой связи

социологически зафиксированный "фоновый провал" по группе работников

среднего возраста со стажем работы 6—15 лет, т. е. наиболее перспективных ив

тоже время уже достаточно опытных людей. "Зато" средний возраст работников

перевалил в ряде министерств за 50 лет! Так, на начало 2002 года средний

возраст государственных служащих, замещающих государствен­ные должности,

составлял 40 лет. Нес­колько моложе кадровый состав в аппа­ратах федеральных

судов и органов про­куратуры Российской Федерации (сред­ний возраст — 37

лет).

Лица пенсионного возраста среди го­сударственных служащих составляли 3.5

процента. Более 30 процентов государст­венных служащих в аппаратах

законода­тельных и иных государственных органов имели возраст 50 лет и

старше, из них ли­ца пенсионного возраста в этих органах составляли

соответственно 11,1 процен­та и 6.9 процента.

Основная часть государственных слу­жащих в возрасте до 30 лет замещали

го­сударственные должности, отнесенные к старшим и младшим группам должностей

(соответственно 49.6 и 38,7 процента). Высшие и главные государственные

должности категории «В» замещали 0,6 процента государственных служащих в

возрасте до 30 лет.

Среди государственных служащих, замещающих высшие и главные государ­ственные

должности категории «В», воз­растная группа до 30 лет наиболее широ­ко

представлена 8 аппаратах федераль­ных судов и органов прокуратуры Россий­ской

Федерации, где более трети государ­ственных служащих составляли лица этой

возрастной группы.

Большинство лиц (29,9 процента), за­мещающих государственные должности, имели

стаж работы в государственных органах от 5 до 10 лет, около 25 процентов —

свыше 15 лет. В аппаратах органов за­конодательной власти стаж работы свы­ше

15 лет имели 42 процента лиц, замещающих государственные должности, в органах

исполнительной власти, аппара­тах органов судебной власти и прокурату­ры — 24

процента, в других государствен­ных органах — 38 процентов,

Таким образом, в течение 10 лет произойдет высвобождение более половины

государственных служащих, замещающих ключевые должности, при невозможности

замещения этих должностей следу­ющим поколением государственных слу­жащих,

имеющих достаточный опыт ра­боты на государственной службе и необходимую

квалификацию. Образовательный уровень государст­венных служащих

характеризуется сле­дующим параметрами. На начало 2002 года доля

государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование,

составляла 73 процента. При этом 40 процентов госу­дарственных служащих имели

высшее образование по специальностям эконо­мического и управленческого

профиля, 22 процента — юридическое образова­ние, 18 процентов — высшее

техническое образование. Для сравнения: на 1 января 1999 г. государственные

служащие с выс­шим профессиональным образованием указанного профиля

составляли соответ­ственно 35.4,19.8 и 21.2 процента

Сохраняется тенденция к увеличению числа государственных служащих, чье

профессиональное образование не соот­ветствует квалификационным требова­ниям

по замещаемой должности.

Так, не имеют профессионального об­разования 26,7 тыс. человек, или 4,6

про­цента от численности государственных служащих, замещающих должности,

имеющие зачастую обеспечивающие функции1.

____________

1Федеральная программа «Реформирования государственной службы РФ(2003

– 2005 годы)» // Российская газета. – 23.11.2002 – С.5.

В настоящее время переподготовка и повышение квалификации федеральных

государственных служащих осуществляются за счет средств федерального бюджета.

3.2Утрата норм административной морали

Утратили силу прежние нормы административной морали, составлявшие своего рода

неформальным этический кодекс чиновника. Конечно, советская версия "кодекса"

была крайне далека от совершенства. Чего стоили хотя бы нормы, поощрявшие

конформизм, циничное двоедушие, показную верноподданность партийным

бонзам и их указаниям. Но все же групповые нормы даже этого «ущербного»

кодекса ставили барьеры на пути чиновничьих злоупотреблений и произвола.

Прежде всего, этические воззрения как используемые принципы деятельности

определяются ценностными представлениями человека о добре, справедливости,

ответственности, которые и наделяют любые профессиональные намерения и

поступки чиновников глубоко личностным, индивидуальным смыслом. Иными

словами, этические воззрения, так или иначе, очеловечивают и персонализируют

содержание управленческих целей.

В отдельных случаях именно этические соображения могут определять границы

профессиональной деятельности чиновников, выражая тем самым органическое

единство ценностных и ролевых ориентации (например, в случае отставок

работников госаппарата, протестующих против произвола властей1). Как

правило, на этических идеалах, воплощающих допустимые для индивида различия в

понимании добродетелей, в большей степени сказывается влияние общественных

стандартов и заблуждений, характерных для духовной атмосферы, типичных

воззрений интеллектуальной среды, а также устойчивых ценностей, поддерживаемых

политической элитой, занимающей верхнюю ступень в управ­ленческой пирамиде. Не

вдаваясь

_____________

1Соловьев А. Этика бюрократии: постсоветский синдром // ОНС – 1995 -

№ 4 - С.48.

глубоко в проблему формирования нравствен­ных принципов и идеалов бюрократии,

отметим только, что она, как и другие слои, неизбежно испытывает все

последствия общего падения нравов, мучительного пересмотра базовых ценностей

и других духовных коллизий нашего времени. Колеблющееся государство, не

обладая четкими политическими принципами, демонстрирует обществу нравственно

обескураживающие действия и ком­промиссы, что, в конечном счете, мешает его

гражданам утвердиться в спра­ведливости общечеловеческих и демократических

приоритетов. Общество же, источником моральных переживаний которого является

«рассерженный индивид», не только не противостоит вредным, разрушающим

общественную мораль страстям, но зачастую поддерживает их, стимулируя

критическое отношение, как к традиционным, так и к вновь предлагаемым людям

ценностям.

3.3 Уменьшение подконтрольности аппарата

С исчезновением прежней "хозяйки" аппарата — КПСС — к сожалению, не произошло

его поворота к обычному для демократических стран статусу "слуги общества"

скорее между разными силами в течение нескольких лет шла борьба за роль его

нового "хозяина". А это, разумеется, придало аппарату большую

самостоятельность, меньшую подконтрольность, что в свою очередь стимулировало

рост коррупции и позволило легализовать кастово-корпоративные интересы

бюрократии. Говоря о чиновничестве, нельзя хотя бы кратко не затронуть тему

коррупции. В общественном сознании эти два слова неразрывны, хотя это далеко

не всегда справедливо. Особенно странно огульные инвективы в адрес всего

чиновничества звучат в устах людей, находящихся во главе аппарата, что у нас

не редкость.

Может быть, наши высшие чиновники, сами того не подозревая, лишь — наследники

индийской философско-имперской традиции, в рамках которой к

чиновничьему мздоимству относи­лись с философской терпимостью как к неизбежности

1. Российская бюрократия, при всех ее недостатках, все же лучше своей

репутации. Одна из глубинных причин нашей коррупции — не какая-то особая

"испорченность наших чиновников, а неотделенность бизнеса от государства.

Еще один тревожный симптом непонимания ситуации "озвучивание" в

периодической печати на государственном телевидении идеи о необходимости

резкого многократного повышения зарплаты верхнему и среднему чинам

чиновников. В изолированном виде эта реформа не только не улучшит качество

аппарата, а возможно даже его ухудшит, зато, несомненно, еще больше настроит

против него общество. И от того, что это — результат не злого умысла, а

отсутствия "социальной чувствительности", не легче. На большие деньги, как

известно, найдутся еще большие.

4. Реформа

Во-первых, назначения на политические должности производят выс­шие

должностные лица страны и субъектов Федерации. Делают они это по политическим

критериям и на внеконкурсной ос­нове. В сущности, это их "команды" —

министры, их замы, личный аппарат и пр., а также значительная часть других

пози­ций, обозначенных в действующем Законе под категорией "А".

Соответственно и увольняют их тоже по "упрощенной проце­дуре". В отличие от

профессиональных — "карьерных" — чи­новников, они, таким образом, юридически

не защищены и могут оказаться в роли "без вины виноватого" по причинам сугубо

политическим, не зависящим от их квалификации и деловых качеств. Такая

перманентная неопределенность отнюдь не способствует

____________

1Облонский А.В. Бюрократия для ХХI века? Модели гос.службы: Россия,

США, Англия, Австралия. – М.: Дело, 2002. – С.147.

продуктивной работе, скорее стимулируя либо желание "обеими руками держаться

за кресло", либо стремле­ние материально "обеспечить" свое будущее. Это —

должности "повышенного риска". А риск должен компенсироваться. В качестве

"позолоченных парашютов" для таких должностей предлагаются существенные

"выходные" льготы, а также возмож­ность сдачи экзаменов на занятие достаточно

высокой, постоянной "карьерной" должности.

Во-вторых, приоритет профессиональных качеств, который включает в себя более

конкретные механизмы: А. Конкурсный порядок замещения неполитических

должностей, что позволит значительно расширить "рынок" кандидатов, влить в

аппарат "свежую кровь", создав возможности для “бокового входа" талантливых

людей из внеаппаратных сфер (бизнес, наука, производство, военная служба);

при этом критерий наличия положительного профессионального опыта, а также

"полуоткрытый" конкурс на некоторые должности защитят аппарат от наплыва

случайных людей. Во всяком случае всюду этот механизм работает без особых

сбоев.

Б. Четкая и объективная система отбора и оценки кадров нацеленная на

привлечение, поощрение, удержание и продвижение лучших и в то же время —

избавление от балласта; этого необходимы ясная и гласная система критериев,

независимые аттестационные комиссии со смешанным составом, т.е. включающие

и привлекаемых на ротационной основе внешних членов; апелляционные комиссии

для несогласных с оценкой экзаменаторов или результатов их труда.

В. Контрактные отношения госоргана и служащего, что придаст им большую

ясность и определенность для обеих сторон заключенные на достаточно большой

срок, четко фиксирующие права и обязанности сторон, контракты полностью

сохраняют возможность пожизненной административной карьеры, но придают ей

большую гибкость, повышают уровень правовой защищенности работников и

соответственно их положительную трудовую мотивацию. Закрываются лишь

возможности для пожизненных синекур.

В-третьих, работая на государственной службе, человек принимает на себя

дополнительные обязательства и ограничения по сравнению с "обычным"

человеком. Некоторые из них установленовлены законодательно, другие — нормами

административной морали. Хотя у нас часто и безнаказанно пренебрегают этими

ограничениями, но они есть. Поэтому было бы резонно и справедливо

компенсировать их материально и морально через определенные льготы. Иначе

госслужба еще более потеряет (для честных людей) свою и без того не слишком

высокую привлекательность, а нечестным даст своего рода моральное оправдание

и нечестности. В минимальной степени действующий Закон решает эту задачу. В

то же время следовало бы установить дополнительные ограничения на период

непосредственно после ухода чиновника с госслужбы, дабы помешать

злоупотреблениям по "торговле осведомленностью" в пользу новых работодатели и

такая, увы, широко распространенная в России практика порой наносит

значительный ущерб интересам государства и даже затрагивает национальную

безопасность.

В-четвертых, сейчас соотношение прямых и косвенных выплат и льгот составляет

для ряда категорий служащих, по разным оценкам, 1:4, 1:5 и даже более в

пользу последних. Может быть, это и позволяет хоть как-то удерживать

квалифицированные кадры. Но и ущерб от такого, унаследованного еще со

сталинских вре­мен метода тоже весьма велик. Любая теневая привилегия —

своего рода "тайное соглашение" и потому содержит в себе негативный

нравственный момент, а также потенциал для про­извола и злоупотреблений. К

тому же якобы бесплатное всегда используется менее эффективно, чем то, за что

платят сполна. Навязшие в зубах еще с перестроечных времен проблемы госдач и

служебных машин — лишь верхушка айсберга. Поэтому представляется необходимым

сделать тайное явным и "перевернуть пирамиду": существенно увеличить прямые

денежные выплаты и одновременно резко сократить блага, предоставляемые за

казенный счет. Конечно, здесь много сложностей. Но дело, думается, того

стоит, хотя, конечно, делать это надо в рамках общего сокращения расходов на

госаппарат.

В-пятых, предлагается перевод значительной части госслужбы на хозрасчет.

Экономическое приспособление госслужбы к условиям рын­ка предполагает, в

частности, изменение в статусе целого ряда служб. Многочисленные

обеспечивающие и технические службы и функции как бы отсекаются от основного

аппарата. Вы­полняющим их организациям придается особый, полунезави­симый (в

отличие от госорганов) статус. Они вступают со, ска­жем, министерствами в

договорные отношения по выполнению госзаказов. При этом возможны элементы

конкурса. Сами же работники таких организаций (кроме руководителя и,

возмож­но, бухгалтера) перестают быть госслужащими и становятся обычными

наемными работниками. Для них самих это может быть совсем не плохо, а для

госбюджета определенно хорошо. За счет этого можно повысить и жалованье

оставшимся работникам госаппарата, занимающимся действительно

государственными, не подлежащими коммерциализации делами. К тому же

сокращается "экономическое поле" для коррупции.

В-шестых, в демократическом обществе госслужба должна быть открытой для

общественного контроля. Граждане имеют право знать, как и по каким правилам

она работает, иметь доступ к необходимым нормативным документам и сведениям,

участвовать в процессе решения затрагивающих их интересы вопросов. Все это

должно быть обеспечено практически, подкреплено административной, а если

нужно, и судебной практикой и в целом составляет необходимый элемент

действительно публичной ("государевой") службы. К тому же подобные меры,

разрушат мифологию о "тайне государственной машины", поднимут приоритет

госслужбы в глазах общества, защитят ее от огульного, немотивированного

очернительства, находящего питательную среду в закрытости, дефиците

информации. Разумеется, речь идет не о секретной или конфиденциальной

информации, а о открытости, не наносящей ущерба государственным интересам.

В-седьмых, ориентация на клиента позволит вдохнуть жизнь в конституционную

декларацию о приоритете прав и свобод человека. Понятие "клиент" в данном

случае подразумевает аналогию с рыночными отношениями и противоположно слову

"проситель", предполагающему бесправность обращающегося, хотя, разумеется, не

совпадает с его "магазинным" смыслом: "клиент всегда прав". Важен общий

вектор: чиновник служит гражданам, прямо или косвенно. Это — императив

гражданского общества, отличающий его от разных вариантов авторитаризма. Он

стимулирует децентрализацию, приближение к гражданам уровня принятия решений

по вопросам, непосредственно затрагивающим их интересы, сокращение пределов

личного смотрения чиновника ("могу дать, а могу отказать"). В целом это

означает поворот госслужбы к людям.

В-восьмых, нужен минимум — лояльность служебному долгу, Конституции и общему

социально-политическому курсу. К сожалению, даже этот минимум соблюдается

далеко не всегда.

В-девятых, внимание к этическим регуляторам поведения. Сейчас, в атмосфере

жестких, предельно прагматичных рыночных отношений, мы как-то подзабыли о

внеэкономи­ческих, моральных мотивах человеческого поведения, о том, что "не

хлебом единым жив человек". В свете необходимости ограничения

бюрократического произвола и коррупции это предполагает повышение внимания к

моральным качествам чиновничества, к проблемам административной морали,

которым, кстати, в странах с давней рыночной экономикой придают большое и

самостоятельное значение. Практический подход к решению данной проблемы

возможно в разработке и широком обсуждении среди работников аппарата

неформального Этического кодекса служащего. Это обусловлено несколькими

причинами. Во-первых, практически невозможно составить полный и действенный

перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических актов. Во-

вторых, ряд вещей по своей природе выпадают из сферы права, зато регулируют

неформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой — в

данном случае, административной — морали и нормами индивидуальной

нравственности. В-третьих, профессиональная этика госслужащего, как, впрочем,

и любая корпоративная этика, обладает существенной спецификой. Между тем

многие чиновники имеют о ней весьма смутное либо искаженное представление или

относятся к ней с пренебрежением. Те же, кто всерьез стремится

руководствоваться нормами служебной морали вынуждены методом проб и ошибок

вырабатывать как бы индивидуальную версию этического кодекса, поэтому

представляется крайне важным разработать такой документ, который бы, не имея

юридически обязывающего характера, задавал бы, тем не менее, систему

нравственных ориентиров, давал бы рекомендации по поведению в "щекотливых"

ситуациях, ясно обозначал область нравственных табу для служащего.

В-десятых, системность подготовки и переподготовки кадров. Радикальные

изменения в аппарате мо­гут произойти лишь с приходом нового поколения

управлен­ческих кадров. Но многое можно и нужно делать безотлагательно.

Слиш­ком сильно судьба страны зависит от создания нормальной,

квалифицированной, работающей на общество, словом публичной бюрократии,

гражданской службы. Импульсом для этого должны быть политическая воля, а

методом — админис­тративная последовательность. Но история и реальная

ситуация дают нам основания лишь для весьма осторожного опти­мизма. Вполне

вероятно и топтание на месте, и попытки паллиативных мер. Мы и в этом

отношении находимся на перекрестке. И задерживаться на нем больше нельзя.

Заключение

Так есть ли выход? Современные исследователи отвечают на этот вопрос с

управления государством.

Превратить бюрократию в опору государства и законности можно лишь на основе

организационно-структурных и политических преобразований.

Библиография

1.Крыштановская О. Финансовая олигархия в России // Известия, 10 января 1996.

2.Нодари С. Становление бюрократического капитализма в России (1992-1998) //

Свободная мысль, 2000 - № 3. – С.42 – 58.

3. Облонский А.В. Бюрократия для ХХI века? Модели государственной службы:

Россия, США, Англия, Австралия. – М.: Дело, 2002. – 168 с. 4.Словарь

иностранных слов. – 15-е изд., испр. – М.: Рус. яз., 1988. – 608 с.

5. Смольков В.Г. Бюрократизм // Социс – 1999 - № 2 - С.40 – 44.

6. 1Соловьев А. Этика бюрократии: постсоветский синдром // ОНС –

1995 - № 4 - С.48 – 56.

7. Федеральная программа «Реформирования государственной службы РФ(2003 –

2005 годы)» // Российская газета. – 23.11.2002 – С.5.

Страницы: 1, 2