Реферат: Бюрократия как фактор влияния на функционирование государственной службы в России 1992-2002 г.г
Реферат: Бюрократия как фактор влияния на функционирование государственной службы в России 1992-2002 г.г
Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации
Северо - Западная академия государственной службы
Кафедра Государственного и муниципального управления
РЕФЕРАТ
По курсу: «Система государственного и муниципального управления»
На тему: «Бюрократия как фактор влияния на функционирование государственной
службы в России 1992-2002 г.г.»
Выполнила: студентка 412 группы
ф-та ГиМУ
Якимишина Т.О.
Проверил: Антипов В.А.
Санкт-Петербург
2003
Содержание
Введение.........................3
1. Понятие бюрократии.................4
2. Изменения в нашей бюрократии
с 1992 – 2002.......................6
3. Причины снижения качества работы
государственного аппарата................13
3.1 Вымывание квалификации и «пожилой»
средний возраст работников..................14
3.2 Утрата норм административной морали..............................16
3.3 Уменьшение подконтрольности аппарата............17
4. Реформа ........................18
Заключение....................24
Библиография...................25
Введение
Прежде всего, сама трактовка темы реферата предполагает обращение к изучению
развития и изменения бюрократии на протяжении выбранного отрезка времени, ее
проблемы и способы решения этих проблем.
Государственная бюрократия, пожалуй, единственная сегодня социальная группа,
которая не только успешно пережила все катаклизмы идущих преобразований, но
и с явной для себя выгодой использует все потрясения общественной системы. В
немалой степени эта удивительная социальная пластичность подкрепляется
внутренними, в том числе и нравственными, свойствами этой группы,
способностью ее членов менять и сообразовывать собственные представления о
внутренне допустимых для себя действиях (по отношению, например, к
государству и к своим служебным функциям), понятия об индивидуальной
ответственности, убеждения в социальной справедливости, профессиональные
самооценки и т. д. с динамикой общественных отношений.
Сменялись формы государства, формы социально-политического устройства, формы
управления вообще, но неизменной оставалась одна черта. Государственность
подразумевает сложные формы управления с разветвленной структурой, и чем
сложнее эти формы, тем сильнее вкрапления бюрократических извращений, тем
сильнее переплетаются их корни. Эта ситуация напоминает нам заколдованный
круг, и иногда кажется, что выхода из него нет.
Конечно, тема полностью не раскрыта, о феномене бюрократии можно говорить и
говорить, хоть и изучаться этот вопрос в литературе стал сравнительно недавно,
но узкие рамки реферата не позволяют ее рассмотреть в полной мере.
Основная часть
1.Понятие бюрократии
Что же обозначает термин «бюрократия»? Словарь иностранных слов дает такое
понятие: «Бюрократия [фр. bureaucratie < фр. bureau бюро, канцелярия
+ гр. kratos власть, господство букв. господство канцелярии] — 1) слой
высших чиновников, высшая чиновничья администрация в феодально-абсолютистском
и капиталистическом государстве; 2) канцелярщина, волокита, пренебрежение к
существу дела ради соблюдения формальностей»1. Исходя из
буквального значения слова "бюрократия", его нередко употребляют как синоним
управления, администрирования. Термином "бюрократия" подчас обозначаете
рационально организованная система управления, в которой дела решаются
компетентными служащими на должном профессиональном уровне в точном
соответствии: законами и другими правилами. Там, где существует государственный
аппарат и государственное управление, бюрократия в определенных пределах всегда
необходима. Признавая важность государства, невозможно отрицать и нужду в
специально подготовленных для управления государственными делами людях.
«Бюрократическое управление — это управление, которое должно следовать четко
разработанным правилам и предписаниям»2. Весьма сложна структура
бюрократического аппарата.
Одна часть аппарата обслуживает законодательный процесс, исполнение законов
судебную защиту граждан, т.е. связана с государственным управлением в
функциональном его понимании; другая - поддерживает
____________
1Словарь иностранных слов. – 15-е изд., испр. – М.: Рус. яз., 1988. – С.93 – 94.
2Смольков В.Г. Бюрократизм // Социс – 1999 - № 2 - С.40.
внутреннюю и международную устойчивость и безопасность государства, иными
словами, внутренний правопорядок и нормальные взаимоотношения с мировым
сообществом.
Бюрократический аппарат состоит, во-первых, из группы руководителей, в
которую можно включить следующие категории работников: это - управленцы, в
полной мере осуществляющие руководство учреждением, организацией, всеми
стадиями управленческого цикла; далее, это - руководители отделов, секторов и
т.п., которые также осуществляют полный управленческий цикл, но в меньших
масштабах; наконец, это — категория заместителей руководителей, которые в
известной степени являются дублерами руководителей. Вторым по значению звеном
аппарата являются специалисты. К ним относится большая часть кадров аппарата
управления: консультанты, референты, юристы, социологи, политологи,
технологи, экономисты и т.п.
Третьим крупным отрядом управленческих кадров является технический персонал
аппарата управления (секретари, машинистки, делопроизводители и т.п.). К этой
группе кадров аппарата также приложимы некоторые элементы существенных
признаков управленческого труда. Технический персонал по поручению
руководителей, специалистов и при их контроле выполняет отдельные задачи,
относящиеся к управленческой деятельности. Кроме того, работники этой группы
обеспечивают общий ритм управленческого цикла, в значительной степени
освобождают руководителей, специалистов аппарата управления от рутинных,
технических операций и обеспечивают возможность сосредоточиться на решении
наиболее сложных управленческих проблем. От технических работников зависит
четкое прохождение информации в различных сферах, доведение решения до
исполнителей, масса мелких организационных вопросов.
Разделение аппарата управления на три группы нельзя абсолютизировать,
поскольку функции трех перечисленных категорий работников управленческого
труда неразрывно связаны и переплетаются.
Следует различать понятия "бюрократия" и "бюрократизм". Если первое слово
служит для обозначения определенной организации, системы работы аппарата
управления ("рациональная бюрократия"); стандартный и во многих отношениях
единственно возможный способ организации дел в современном обществе, то
второе понятие применяется в негативном смысле как групповая монополия
управляющих на функции управления и средства власти ("иррациональная
бюрократия"); отклонение от нормы, болезнь, причем общемировая. Поэтому
сегодня особенно остро стоит двуединая задача: сохранить и укрепить аппарат
управления, способный к эффективной работе, и одновременно блокировать
бюрократизм.
Бюрократизм, в конечном счете, разрастается в систему бюрократической власти,
основанной на совокупности формальных и неформальных связей чиновничества с
деятельностью государства. Это всесильный, замкнутый, действующий по законам
иерархии, жесткий механизм власти, стоящий над законом и волей членов
общества. Эта власть превращается в самодовлеющую организацию,
функционирующую, исходя лишь из собственных интересов, предающую забвению
благо общества. Основными свойствами бюрократизма являются: отчужденность от
народа и социальная замкнутость, кастовое равнодушие к интересам населения.
2.Изменения в нашей бюрократии с 1992 – 2002
Толчком к массовому, практически безграничному формированию бюрократического
капитализма (бюрократический капитал — это специфическая форма генезиса
капитализма в условиях «догоняющего развития», фактически, это особый вариант
«первоначального накопления», осуществляемый при активном участии и по
инициативе государственной бюрократии, он особенно характерен для стран с
богатыми историческими традициями бюрократического правления), причем во всех
его проявлениях — частного бюрократического капитала, бюрократического
госкапитализма и, наконец, бюрократического госмонополистического капитализма
(ФПГ, или финансово-промышленные группы), послужила гайдаровская либерализация.
Е. Гайдар и его соратники просто не учли очевидного факта реальной (а не
виртуальной) российской жизни в условиях фактического отсутствия сколько-нибудь
значительной предпринимательской прослойки возможностями, предоставленными
политикой безграничного либерализма (да еще в ее классическом, давно уже
забытом миром варианте, а не современного неолиберализма), на практике могли
воспользоваться только две социальные группировки. Главная из них — это
хозяйственная номенклатура, экипированная необходимыми связями и
соответствующими ноу-хау. Отмечается большая степень персона и к
преемственности нашей номенклатуры. Так, в середине 90-х годов в
правительственных структурах она составляла 75%1, причем ушедшая
четверть корпуса как раз в своей массе состояла из людей, адаптировавшими к
новым условиям. Процесс некоторой "естественной убыли" советского
номенклатурного наследия в последующие годы - следствие лишь биологических
причин, а не по какой-либо новой кадровой стратегии. Ее просто нет.
Представляется, что одно только это обстоятельство дает основания более
сдержанно оценивать официальную риторику о "новой России" и в то же время
подкрепляет концепцию Е.Т. Гайдара о произошедшей "номенклатурной приватизации
государства". По его словам, "коммунистическая олигархия сама стала могильником
своего строя, впрочем, могильщиком расчетливым и корыстным, надеющимся
обогатиться на собственных похоронах, точнее, превратить похороны своего строя
в свое освобождение от него и рождение нового... тоже номенклатурного строя...
именно номенклатура и ее "дочерние отряды" вроде так называемого
____________
1Крыштановская О. Финансовая олигархия в России // Известия, 10 января 1996.
комсомольского бизнеса прежде других обогатились в ходе раздела собственности"
1.Видимо, можно констатировать наличие целой страты номенклатурных
"мутантов", не только переживших политические перемены, но и, более того,
воспользовавшихся ими для укрепления своего положения. Вспомогательная —
представители нелегального бизнеса, то есть «теневой экономики», обильно
взращивавшейся еще в период брежневского правления.
Важной особенностью становления этой формы капитализма в России явилось то,
что отсутствие консолидированной и сильной государственной власти имело
своим следствием, во-первых, полную свободу рук для бюрократии, ее
фактическую неподконтрольность верховной власти и, во-вторых, фрагментарность
бюрократического капитала. Острое противоборство различных фракций
бюрократического капитала фактически и составляло главное содержание
внутриполитической борьбы в 1994-1998 годах и находило свое отражение в
изменениях и зигзагах внешнеполитического курса страны. Характерно, что и
президентский аппарат, и правительство, и СМИ тщательно маскировали этот
факт, намеренно выпячивая противостояние по линии «демократия против
коммунизма». Но для серьезных наблюдателей давно уже было очевидно, что
процесс коммерциализации российского общества (включая большую часть левой
оппозиции) зашел уже довольно далеко и стал фактически необратимым, а также
что реальная альтернативность состоит в вариантах дальнейшего
капиталистического развития.
Подобный характер социально-экономического развития объективно создавал
предпосылки для, во-первых, усиления авторитарных тенденций на
государственно-политическом уровне; во-вторых, роста государственнических
настроений в общественном мнении и, в-третьих, отказа во внешней политике от
«романтического» восприятия Запада и ____________
1Облонский А.В. Бюрократия для ХХI века? Модели гос.службы: Россия,
США, Англия, Австралия. – М.: Дело, 2002. – С.149.
перехода к поискам «стратегического партнерства» в Азии и других районах
мира. Однако в связи с упомянутой фракционностью бюрократической буржуазии и
противостоянием ее различных группировок все эти процессы протекали
неравномерно и с переменным успехом.
Первоначально фракции группировались по отраслевому принципу. И в этом плане
можно выделить три главные и наиболее крупные из них: экспортно-сырьевую;
финансово-торговую и промышленную. Экспортно-сырьевая оказалась самой «богатой»
и влиятельной, так как в нее вошли представители нефтяной и газовой
промышленности, а также некоторые другие горнодобывающие отрасли. Только
нефтегазовая отрасль обеспечивала до половины валютных поступлений страны и 40
процентов бюджетных доходов1. У нее было наиболее сильное
представительство в исполнительной власти (прежде всего сам премьер-министр
Черномырдин). У этой фракции есть собственные коммерческие банки, созданные
(как и сами корпорации) на основе соответствующих советских министерств и
ведомств. Некоторые корпорации («Газпром», «ЛУКойл», «Роснефть» и др.)
фактически уже действовали в качестве автономных субъектов внешней политики,
прежде всего в рамках СНГ (как в нефтеимпортируюших, так и нефтедобывающих
республиках), но также и в более отдаленном зарубежье (в Восточной и Южной
Европе, на Ближнем и Среднем Востоке, в Юго-Восточной Азии). Финансово-торговая
фракция представляла собой более пеструю и не столь консолидированную
комбинацию коммерческих банков (КБ) и крупных торговых корпораций. Сюда
изначально входили КБ, не связанные с финансированием производства (его
восстановлением, реструктурированием и развитием). В лучшем случае их «связь»
с производством сводилась к скупке по дешевке (при содействии
_____________
1 Нодари С. Становление бюрократического капитализма в России
(1992-1998) // Свободная мысль, 2000 - № 3. – С.45.
государственных чиновников) отдельных наиболее прибыльных или перспективных
предприятий для максимизации своих прибылей или последующей перепродажи,
главным образом иностранным инвесторам, в политологии называлась как
компрадорская функция. Но доминирующую роль в этой фракции играют
«уполномоченные банки», которые обогащаются главным образом путем
прокручивания бюджетных или внебюджетных денег государственных организаций
(таких, например, как валютные поступления «Росвооружения» и предприятий ВПК,
экспортирующих свою продукцию). И здесь решающую роль играли особые связи
этих КБ с высокопоставленными правительственными чиновниками. Вместе с тем
массовую базу этой фракции составляют многочисленные средние и мелкие КБ,
занятые исключительно финансово-спекулятивной деятельностью («деланием денег
из воздуха»). Поначалу число их превышало 2500, потом оно сократилось на
несколько сотен (вследствие банкротств, а также отзыва лицензий Центральным
банком). Интересно, что некоторые гайдаровские «экономические» министры,
создавшие свои финансовые учреждения, влились в общий поток финансового
бюрократического капитализма, приняв его «правила игры», чтобы остаться на
плаву. Это наиболее ориентированная на сотрудничество с Западом фракция
бюрократического капитала. По своему богатству и влиянию она стоит на втором
месте, но если первая фракция, обогащаясь, сама, вместе с тем вынуждена была
делиться некоторой частью своих доходов с государством, то вторая фракции,
по крайней мере, до последнего времени, в основном лишь брала у государства
Страницы: 1, 2
|