бесплатно рефераты

бесплатно рефераты

 
 
бесплатно рефераты бесплатно рефераты

Меню

Реферат: Бюрократия как фактор влияния на функционирование государственной службы в России 1992-2002 г.г бесплатно рефераты

Реферат: Бюрократия как фактор влияния на функционирование государственной службы в России 1992-2002 г.г

Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации

Северо - Западная академия государственной службы

Кафедра Государственного и муниципального управления

РЕФЕРАТ

По курсу: «Система государственного и муниципального управления»

На тему: «Бюрократия как фактор влияния на функционирование государственной

службы в России 1992-2002 г.г.»

Выполнила: студентка 412 группы

ф-та ГиМУ

Якимишина Т.О.

Проверил: Антипов В.А.

Санкт-Петербург

2003

Содержание

Введение.........................3

1. Понятие бюрократии.................4

2. Изменения в нашей бюрократии

с 1992 – 2002.......................6

3. Причины снижения качества работы

государственного аппарата................13

3.1 Вымывание квалификации и «пожилой»

средний возраст работников..................14

3.2 Утрата норм административной морали..............................16

3.3 Уменьшение подконтрольности аппарата............17

4. Реформа ........................18

Заключение....................24

Библиография...................25

Введение

Прежде всего, сама трактовка темы реферата предполагает обращение к изучению

развития и изменения бюрократии на протяжении выбранного отрезка времени, ее

проблемы и способы решения этих проблем.

Государственная бюрократия, пожалуй, единственная сегодня социальная группа,

которая не только успешно пережила все катаклизмы идущих преобразо­ваний, но

и с явной для себя выгодой использует все потрясения общественной системы. В

немалой степени эта удивительная социальная пластичность подкреп­ляется

внутренними, в том числе и нравственными, свойствами этой группы,

способностью ее членов менять и сообразовывать собственные представления о

внутренне допустимых для себя действиях (по отношению, например, к

государ­ству и к своим служебным функциям), понятия об индивидуальной

ответствен­ности, убеждения в социальной справедливости, профессиональные

самооценки и т. д. с динамикой общественных отношений.

Сменялись формы государства, формы социально-политического устройства, формы

управления вообще, но неизменной оставалась одна черта. Государственность

подразумевает сложные формы управления с разветвленной структурой, и чем

сложнее эти формы, тем сильнее вкрапления бюрократических извращений, тем

сильнее переплетаются их корни. Эта ситуация напоминает нам заколдованный

круг, и иногда кажется, что выхода из него нет.

Конечно, тема полностью не раскрыта, о феномене бюрократии можно говорить и

говорить, хоть и изучаться этот вопрос в литературе стал сравнительно недавно,

но узкие рамки реферата не позволяют ее рассмотреть в полной мере.

Основная часть

1.Понятие бюрократии

Что же обозначает термин «бюрократия»? Словарь иностранных слов дает такое

понятие: «Бюрократия [фр. bureaucratie < фр. bureau бюро, канцелярия

+ гр. kratos власть, господство букв. господство канцелярии] — 1) слой

высших чи­новников, высшая чиновничья администрация в феодально-абсолютистском

и капиталистическом государстве; 2) канцелярщина, волокита, пренебрежение к

существу дела ради соб­людения формальностей»1. Исходя из

буквального значения слова "бюрократия", его нередко употребляют как синоним

управления, администрирования. Термином "бюрократия" подчас обозначаете

рационально организованная система управления, в которой дела решаются

компетентными служащими на должном профессиональном уровне в точном

соответствии: законами и другими правилами. Там, где существует государственный

аппарат и государственное управление, бюрократия в определенных пределах всегда

необходима. Признавая важность государства, невозможно отрицать и нужду в

специально подготовленных для управления государственными делами людях.

«Бюрократическое управление — это управление, которое должно следовать четко

разработанным правилам и предписаниям»2. Весьма сложна структура

бюрократического аппарата.

Одна часть аппарата обслуживает законодательный процесс, исполнение законов

судебную защиту граждан, т.е. связана с государственным управлением в

функциональном его понимании; другая - поддерживает

____________

1Словарь иностранных слов. – 15-е изд., испр. – М.: Рус. яз., 1988. – С.93 – 94.

2Смольков В.Г. Бюрократизм // Социс – 1999 - № 2 - С.40.

внутреннюю и международную устойчивость и безопасность государства, иными

словами, внутренний правопорядок и нормальные взаимоотношения с мировым

сообществом.

Бюрократический аппарат состоит, во-первых, из группы руководителей, в

которую можно включить следующие категории работников: это - управленцы, в

полной мере осуществляющие руководство учреждением, организацией, всеми

стадиями управленческого цикла; далее, это - руководители отделов, секторов и

т.п., которые также осуществляют полный управленческий цикл, но в меньших

масштабах; наконец, это — категория заместителей руководителей, которые в

известной степени являются дублерами руководителей. Вторым по значению звеном

аппарата являются специа­листы. К ним относится большая часть кадров аппарата

управления: консультанты, референты, юристы, социологи, политологи,

технологи, экономисты и т.п.

Третьим крупным отрядом управленческих кадров является технический персонал

аппарата управления (секретари, машинистки, делопроизводители и т.п.). К этой

группе кадров аппарата также приложимы некоторые элементы существенных

приз­наков управленческого труда. Технический персонал по поручению

руководителей, специалистов и при их контроле выполняет отдельные задачи,

относящиеся к управ­ленческой деятельности. Кроме того, работники этой группы

обеспечивают общий ритм управленческого цикла, в значительной степени

освобождают руководителей, специалистов аппарата управления от рутинных,

технических операций и обеспечивают возможность сосредоточиться на решении

наиболее сложных управленческих проблем. От технических работников зависит

четкое прохождение информации в различных сферах, доведение решения до

исполнителей, масса мелких организацион­ных вопросов.

Разделение аппарата управления на три группы нельзя абсолютизировать,

посколь­ку функции трех перечисленных категорий работников управленческого

труда неразрывно связаны и переплетаются.

Следует различать понятия "бюрократия" и "бюрократизм". Если первое слово

служит для обозначения определенной организации, системы работы аппарата

управления ("рациональная бюрократия"); стандартный и во многих отношениях

единственно возможный способ организации дел в современном обществе, то

второе понятие применяется в нега­тивном смысле как групповая монополия

управляющих на функции управления и средства власти ("иррациональная

бюрократия"); отклонение от нормы, болезнь, причем общемировая. Поэтому

сегодня особенно остро стоит двуединая задача: сохранить и укрепить аппарат

управления, способный к эффективной работе, и одновременно блокировать

бюрократизм.

Бюрократизм, в конечном счете, разрастается в систему бюрократической власти,

основанной на совокупности формальных и неформальных связей чиновничества с

деятельностью государства. Это всесильный, замкнутый, действующий по законам

иерархии, жесткий механизм власти, стоящий над законом и волей членов

общества. Эта власть превращается в самодовлеющую организацию,

функционирующую, исходя лишь из собственных интересов, предающую забвению

благо общества. Основными свойствами бюрократизма являются: отчужденность от

народа и социальная замкну­тость, кастовое равнодушие к интересам населения.

2.Изменения в нашей бюрократии с 1992 – 2002

Толчком к массовому, практически безграничному формированию бюрократического

капитализма (бюрократический капитал — это специфическая форма генезиса

ка­питализма в условиях «догоняющего развития», фактически, это особый вариант

«первоначального накопления», осуществляемый при активном участии и по

инициативе государственной бюрократии, он особенно ха­рактерен для стран с

богатыми историческими традициями бюрократичес­кого правления), причем во всех

его про­явлениях — частного бюрократического капитала, бюрократического

гос­капитализма и, наконец, бюрократического госмонополистического капита­лизма

(ФПГ, или финансово-промышленные группы), послужила гайдаровская либерализация.

Е. Гайдар и его соратники просто не учли оче­видного факта реальной (а не

виртуальной) российской жизни в условиях фактического отсутствия сколько-нибудь

значительной предприниматель­ской прослойки возможностями, предоставленными

политикой безграничного либерализма (да еще в ее классическом, давно уже

забытом миром варианте, а не современного неолиберализма), на прак­тике могли

воспользоваться только две социальные группировки. Главная из них — это

хозяйственная номенклатура, экипированная необходи­мыми связями и

соответствующими ноу-хау. Отмечается большая степень персона и к

преемственности нашей номенклатуры. Так, в середине 90-х годов в

правительственных структурах она составляла 75%1, причем ушедшая

четверть корпуса как раз в своей массе состояла из людей, адаптировавшими к

новым условиям. Процесс некоторой "ес­тественной убыли" советского

номенклатурного наследия в пос­ледующие годы - следствие лишь биологических

причин, а не по какой-либо новой кадровой стратегии. Ее просто нет.

Представ­ляется, что одно только это обстоятельство дает основания бо­лее

сдержанно оценивать официальную риторику о "новой Рос­сии" и в то же время

подкрепляет концепцию Е.Т. Гайдара о произошедшей "номенклатурной приватизации

государства". По его словам, "коммунистическая олигархия сама стала могильником

своего строя, впрочем, могильщиком расчетливым и корыстным, надеющимся

обогатиться на собственных похоронах, точнее, превратить похороны своего строя

в свое освобождение от него и рождение нового... тоже номенклатурного строя...

именно номенклатура и ее "дочерние отряды" вроде так называемого

____________

1Крыштановская О. Финансовая олигархия в России // Известия, 10 января 1996.

комсомольского бизнеса прежде других обогатились в ходе раздела собственности"

1.Видимо, можно констатировать наличие целой страты номенклатурных

"мутантов", не только переживших политические перемены, но и, более того,

воспользовавшихся ими для укрепления своего положения. Вспомогательная —

предста­вители нелегального бизнеса, то есть «теневой экономики», обильно

взра­щивавшейся еще в период брежневского правления.

Важной особенностью становления этой формы капитализма в Рос­сии явилось то,

что отсутствие консолидированной и сильной государ­ственной власти имело

своим следствием, во-первых, полную свободу рук для бюрократии, ее

фактическую неподконтрольность верховной власти и, во-вторых, фрагментарность

бюрократического капитала. Острое про­тивоборство различных фракций

бюрократического капитала фактичес­ки и составляло главное содержание

внутриполитической борьбы в 1994-1998 годах и находило свое отражение в

изменениях и зигзагах внешне­политического курса страны. Характерно, что и

президентский аппарат, и правительство, и СМИ тщательно маскировали этот

факт, намеренно выпячивая противостояние по линии «демократия против

ком­мунизма». Но для серьезных наблюдателей давно уже было очевидно, что

процесс коммерциализации российского общества (включая большую часть левой

оппозиции) зашел уже довольно далеко и стал фактически необратимым, а также

что реальная альтернативность состоит в вариан­тах дальнейшего

капиталистического развития.

Подобный характер социально-экономического развития объектив­но создавал

предпосылки для, во-первых, усиления авторитарных тен­денций на

государственно-политическом уровне; во-вторых, роста государственнических

настроений в общественном мнении и, в-третьих, от­каза во внешней политике от

«романтического» восприятия Запада и ____________

1Облонский А.В. Бюрократия для ХХI века? Модели гос.службы: Россия,

США, Англия, Австралия. – М.: Дело, 2002. – С.149.

перехода к поискам «стратегического партнерства» в Азии и других рай­онах

мира. Однако в связи с упомянутой фракционностью бюрократичес­кой буржуазии и

противостоянием ее различных группировок все эти процессы протекали

неравномерно и с переменным успехом.

Первоначально фракции группировались по отраслевому принципу. И в этом плане

можно выделить три главные и наиболее крупные из них: экспортно-сырьевую;

финансово-торговую и промышленную. Экспортно-сырьевая оказалась самой «богатой»

и влиятельной, так как в нее вошли представители нефтяной и газовой

промышленности, а также некоторые другие горнодобывающие отрасли. Только

нефтегазовая отрасль обеспе­чивала до половины валютных поступлений страны и 40

процентов бюд­жетных доходов1. У нее было наиболее сильное

представительство в ис­полнительной власти (прежде всего сам премьер-министр

Черномырдин). У этой фракции есть собственные коммерческие банки, созданные

(как и сами корпорации) на основе соответствующих советских министерств и

ведомств. Некоторые корпорации («Газпром», «ЛУКойл», «Роснефть» и др.)

фактически уже действовали в качестве автономных субъектов внешней политики,

прежде всего в рамках СНГ (как в нефтеимпортируюших, так и нефтедобывающих

республиках), но также и в более отдаленном зару­бежье (в Восточной и Южной

Европе, на Ближнем и Среднем Востоке, в Юго-Восточной Азии). Финансово-торговая

фракция представляла собой более пеструю и не столь консолидированную

комбинацию коммерческих банков (КБ) и круп­ных торговых корпораций. Сюда

изначально входили КБ, не связанные с финансированием производства (его

восстановлением, реструктурирова­нием и развитием). В лучшем случае их «связь»

с производством сводилась к скупке по дешевке (при содействии

_____________

1 Нодари С. Становление бюрократического капитализма в России

(1992-1998) // Свободная мысль, 2000 - № 3. – С.45.

государственных чиновников) от­дельных наиболее прибыльных или перспективных

предприятий для мак­симизации своих прибылей или последующей перепродажи,

главным образом иностранным инвесторам, в политологии называлась как

компрадорская функция. Но доминирующую роль в этой фракции иг­рают

«уполномоченные банки», которые обогащаются главным образом путем

прокручивания бюджетных или внебюджетных денег государствен­ных организаций

(таких, например, как валютные поступления «Росвооружения» и предприятий ВПК,

экспортирующих свою продукцию). И здесь решающую роль играли особые связи

этих КБ с высокопоставлен­ными правительственными чиновниками. Вместе с тем

массовую базу этой фракции составляют многочисленные средние и мелкие КБ,

занятые ис­ключительно финансово-спекулятивной деятельностью («деланием денег

из воздуха»). Поначалу число их превышало 2500, потом оно сократилось на

несколько сотен (вследствие банкротств, а также отзыва лицензий Центральным

банком). Интересно, что некоторые гайдаровские «эконо­мические» министры,

создавшие свои финансовые учреждения, влились в общий поток финансового

бюрократического капитализма, приняв его «правила игры», чтобы остаться на

плаву. Это наиболее ориентированная на сотрудничество с Западом фракция

бюрократического капитала. По своему богатству и влиянию она стоит на втором

месте, но если первая фракция, обогащаясь, сама, вместе с тем вынуждена была

делиться неко­торой частью своих доходов с государством, то вторая фракции,

по край­ней мере, до последнего времени, в основном лишь брала у государства

Страницы: 1, 2