Лекция: Федерализм и регионализм
конгруэнтных федерациях эти границы имеют тенденцию к совпаде-
нию, в конгруэнтных - к пересечению. Если политические границы
определены таким образом, что они примерно соответствуют соци-
альным границам, гетерогенность (неоднородность) федеративного
государства как целого трансформируется в высокую степень го-
могенности (однородности) на уровне субъектов федерации. Дру-
гими словами, неконгруэнтный федерализм может сделать плюра-
листическое или полуплюралистическое общество менее плюра-
листическим путем создания относительно однородных меньших по
размеру и численности населения территорий.
- 7 -
К конгруэнтным федеративным государствам можно, например,
отнести Австралию, Австрию, Германию, США; к неконгруэнтным -
Россию, Канаду, Швейцарию, формирующуюся федерацию Бельгии.
Следует отметить также, что именно в неконгруэнтных феде-
рациях особенно сильно проявляются обычно тенденции сепаратиз-
ма. Одним из наиболее спорных вопросов является вопрос о прин-
ципиальной возможности предоставления автономии географически
перемешанным группам средствами федерализма, основанного не на
чисто географически-территориальном разделении.
В свое время подобные варианты были предложены Отто Бауэ-
ром и Карлом Реннером для решения национальных проблем
Австро-Венгерской империи. Их ключевая идея заключалась в том,
что каждый индивид имеет право объявить, к какой националь-
ности он или она хотели бы относиться, и что эти националь-
ность должны образовывать автономные нетерриториальные куль-
турные сообщества.
Впервые идея национально-персональной автономии получила
детальную разработку в трудах австрийских социал-демократов
К.Реннера и О.Бауэра. В основе их концепции лежала мысль о
том, что источником и носителем национальных прав должны слу-
жить не территории, борьба за которые лежит в основе всех меж-
национальных распрей, а сами нации, точнее - национальные со-
юзы, конструируемые на основе добровольного личного волеизъяв-
ления. "Чистый территориальный принцип, - писал О.Бауэр, по-
всюду выдает меньшинство в руки большинства... Осуществление
территориального принципа в чистом его виде означает, что каж-
дая нация поглощает вкрапленные в ее тело меньшинства других
наций, но зато жертвует своими собственными меньшинствами,
рассеянными в чужих национальных областях..."
Австро-марксисты рассматривали нацию не как территориаль-
ную корпорацию, а как личный, персональный союз. Разработанная
австро-марксистами программа предусматривала двойную организа-
цию многонационального государства: одну - для целей национа-
льной культуры, по нациям и на основе персонального принципа,
и другую, основанную на территориальном принципе, - для веде-
ния остальных дел, не носящих национального характера. Персо-
нальную принадлежность граждан к тому или иному национальному
коллективу должен был определять институт так называемого на-
ционального кадастра (переписи), составляемого на основе лич-
ных заявлений совершеннолетних граждан. В системе националь-
но-персональной автономии кадастр получал не меньшее публич-
но-правовое значение, чем территория для националь-
но-территориальной области. Создаваемые на основе кадастров
национальные союзы, имеющие статус коллективного юридического
лица, обязывались заботиться об удовлетворении культурных по-
требностей нации, пользуясь при этом полной свободой, через
свой национальный парламент издавая законы в рамках действу-
ющей конституции и проводя их через свое министерство, без
влияния государства.
Если до 1917 г. национально-персональная автономия рас-
сматривалась прежде всего как альтернатива территориальному
решению национального вопроса (особенно отчетливо это формули-
ровалось бундовцами), то после февраля, когда выявилась тен-
денция к решению национального вопроса на основе националь-
но-территориальной автономии, к построению России на федера-
тивно-автономных началах, персональная (культурная) автономия
стала рассматриваться либо как специфическая форма обеспечения
прав национальных меньшинств, либо как реальная альтернатива
федералистскому движению, как способ сохранения государствен-
ной целостности России (кадеты). Кадеты, ставившие во главу
угла своей национальной политики сохранение государственного
единства России, увидели в национально-персональной автономии
способ противостояния разгоравшемуся федералистскому движению.
Первая практическая реализация предложений Бауэра-Реннера
была предпринята в Эстонии в 1925 году. Культурные меньшинства
определенного минимального размера получили право создавать
собственные школы и учреждения культуры, управляемые выборными
советами с законодательными правами и правом взимания налогов
на эти цели. Юрисдикция этих культурных советов определялась в
терминах членства в культурном сообществе вне постоянного гео-
графического места жительства. Русское и шведское меньшинства
не создали таких культурных советов, главным образом потому,
что они были сконцентрированы географически и могли использо-
вать обычные институты местного самоуправления. Однако более
разбросанные немецкое и еврейское меньшинства использовали
возможности нового закона, и их культурные советы быстро дока-
зали свою жизнеспособность. Эстонское правительство могло с
полным основанием утверждать, что оно нашло образцовое решение
проблем своих меньшинств.
Аналогичный вариант национально-культурного федерализма
можно обнаружить и в кипрской конституции 1960 года. Поскольку
в тот период времени (в отличие от современной ситуации) гре-
ческое большинство турецкое меньшинство были в значительной
степени перемешаны, отсутствовала возможность создания класси-
ческого территориального федерализма. Вместо этого двум этни-
ческим сегментам была предоставлена значительная степень авто-
номии путем создания двух раздельно избираемых коммунальных
палат, обладавших исключительно законодательной властью в сфе-
ре религии, образования, культуры и прав личности, и раздель-
ных муниципальных советов в пяти крупнейших городах острова.
_24. Региональный уровень управления
_2в унитарных государствах.
_2Причины и цель реорганизации.
Особый интерес с точки зрения соотношения территориально-
го и национально-культурного федерализма представляет _1Бельгия_0.
Главная черта проводящихся в Бельгии реформ переход от унитар-
ного государства, существовавшего почти 150 лет, к государству
федеративному. Изменения отражают конкретно-исторические осо-
бенности развития страны, связанные с наличием в составе ее
населения двух культурно-лингвистических сообществ: франкоя-
зычного (валлоны) и голландско-язычного (фламандцы), а также
сравнительно небольшого (примерно 100 тысяч человек) немецко-
говорящего меньшинства, район расселения которого (9 коммун)
- 8 -
входит в состав Валлонии. Федерализация Бельгии связана с
обострением межнациональных отношений в стране: многочисленные
митинги, демонстрации и походы на Брюссель порой сопровожда-
лись рукопашными схватками. Политико-правовым ответом на сло-
жившуюся в стране ситуацию стал начавшийся с 70-х годов про-
цесс федерализации Бельгии. Наращивание черт федерального уст-
ройства и соответственно реформа государства осуществлялись в
стране поэтапно и находятся в настоящее время на завершающем
этапе. Общая тенденция всех четырех этапов реформы - постепен-
ное расширение автономии сообществ и регионов, уточнение ком-
петенции институтов государства и субъектов процесса федерали-
зации, становление и совершенствование механизма разрешения
конфликтов.
_2Первым этапом_0 стал серьезный пересмотр Конституции, осу-
ществленный 24 декабря 1970 года. Основные изменения состояли
в следующем:
1. Был введен паритетный принцип формирования совета минист-
ров, в соответствии с которым, исключая премьер-министра, со-
вет министров стал насчитывать равное количество министров,
принадлежащих к франкоговорящей и нидерландоговорящей частям
населения страны.
2. Произошло юридическое оформление трех культурно-лингвисти-
ческих сообществ: франкоязычного, голландскоязычного и немец-
коязычного. Одновременно было уточнено, что каждое из сооб-
ществ будет обладать полномочиями, определенными Конституцией
и законами, принятыми в ее развитие ( они были приняты в 1971
году).
3. Было предусмотрено создание трех регионов: валлонского,
фламандского и столичного региона Брюссель. При этом оговоре-
но, что региональные органы, порядок их формирования и компе-
тенции будут определены специальным законом, для выработки ко-
торого потребовалось целых 10 лет.
Таким образом, в период между 1970 и 1980 годами "регио-
нализация" существовала только на уровне политических намере-
ний, а не в реальности. При проведении второго этапа конститу-
ционной реформы ( 1980 год) преследовалось несколько_3 целей_0:
1. Расширение компетенции сообществ путем передачи в их веде-
ние регулирования личных (индивидуализированных) отношений в
социо-культурной сфере.
2. Учреждение региональных органов, определение сферы регио-
нальной компетенции и уточнение порядка функционирования вновь
создаваемых институтов.
3. Образование арбитражного суда, ставшего специализированным
органом конституционного надзора, призванным разрешать конф-
ликты по вопросам компетенции, которые могут возникнуть в слу-
чае столкновения национального закона и декретов сообществ и
регионов.
Главное назначение третьего этапа конституционной рефор-
мы, проходившего в 1988 году - расширение полномочий сообществ
и регионов. В ведение двух основных сообществ - валлонского и
фламандского - перешли вопросы образования и научных исследо-
ваний. Предусмотрено, что сообщества могут регулировать воп-
росы, связанные с международным культурным сотрудничеством, в
- 9 -
том числе заключать соответствующие международные соглашения.
Расширена компетенция регионов. К их ведению отнесены общест-
венные работы и общественный транспорт. Особым статусом наде-
лен столичный регион. В его рамках учреждены специальные вы-
борные органы, обладающие соответствующей компетенцией. Однако
существуют две оговорки: центральные органы могут подменять
региональные органы Брюсселя, если они считают, что последние
не принимают мер по проведению работ, имеющих общенациональное
значение. В то же время каждое из сообществ может осуществлять
свою компетенцию на территории Брюсселя в вопросах, касающихся
учебных заведений, культурных и социо-культурных институтов
применительно к франкоговорящей и нидерландоговорящей частям
населения столицы. Одновременно был несколько изменен статус
арбитражного суда. Теперь в случае возникновения споров по
конституционным вопросам к нему могли обратиться совет минист-
ров, исполнительные органы сообществ и регионов, палаты парла-
мента и советы сообществ и регионов, равно как и любые лица,
заинтересованные в решении данных споров. Арбитражный суд дает
также заключения по вопросам преюдициального характера, кото-
рые могут быть ему переданы любым судебным органом, пытающимся
выяснить, какая норма права подлежит применению при разрешении
конкретного спора: национальная, сообщества или региона. Чет-
вертый этап конституционной реформы (1992 год) характеризо-
вался принятием документов, предусматривающих прямые выборы в
парламенты двух административно-политических регионов - Валло-
нии и Фландрии, которые до этого момента формировались из де-
путатов общенационального парламента, выходцев из этих регио-
нов, а также реформу сената.
На уровень регионов были переданы полномочия в сфере
сельского хозяйства, внешней торговли, науки. Оригинальность
институционной системы Бельгии заключается в том, что в рамках
одной и той же территории сообщество призвано реализовывать
свои полномочия в сфере культуры, образования и социокультур-
ных отношений, а регион действует в таких областях как обуст-
ройство территории, урбанизация и т. д. В результате имеет
место дуализм институтов в пределах одной и той же территории.
Чтобы отчасти преодолеть его, было предусмотрено, что Советы
сообществ и их исполнительные органы могут осуществлять соот-
ветственно и региональные полномочия. Эта формула с 1980 года
используется фламандским сообществом, однако она не была при-
менена валлонским сообществом.
Таким образом, _1субъектами процесса федерализации в Бель_0-
_1гии выступают и сообщества и регионы. При этом сообщество _0-
_1воплощение и носитель идеи национально-культурной автономии_0.
_1Регион - носитель и воплощение идеи территориальной автономии_0.
В основе _1разграничения компетенции_0 внутри государства ле-
жат _1три принципа_0:
1. Компетенция сообществ и регионов является не изначальной, а
производной. Конституция или закон перечисляют области, кото-
рые передаются в ведение сообществ и регионов в силу ясного и
прямого установления Конституции.
2. Компетенция государства, сообществ и регионов носит только
исключительный характер. Сообщества и регионы обладают исклю-
чительной компетенцией в сравнительно строго очерченной сфере.
Они и только они ведают решением вопросов, которые прямо ука-
заны в Конституции и законах.
Вся остаточная компетенция, т.е. все, что не названо,
- 10 -
принадлежит государству в лице его высших органов. При этом
декреты сообществ и регионов действуют только в рамках данного
сообщества или региона. Иначе говоря, механизм конкурирующей
компетенции решительно отвергнут Конституцией и законами, что
сделано в целях не дать преимущества закону по отношению к
декрету, хотя речь и идет о весьма ограниченной сфере.
3. Компетенция, предоставляемая сообществам или регионам, мо-
жет вписываться в сравнительно широкую область. В этом случае
полномочия оказываются разделенными между государством, сооб-
ществами и регионами.
В качестве примера можно отметить, что радио и телевиде-
ние отнесены к компетенции сообщества, за исключением сообще-
ний национального правительства. Соответствующий аспект регу-
лирования деятельности аудиовизуальных средств относится к ве-
дению федерации. Применительно к данной области имеет место
как общее правило - компетенция сообществ, так и исключение -
компетенция федеральных органов.
Разрешение возможных споров поручено арбитражному суду.
Процесс обособления и укрепления автономий национальных общин
Бельгии проходит в цивилизованных рамках. Между общинами есть
согласие о сосуществовании. В компетенции общенационального
уровня остаются внешняя политика, оборона, ключевые вопросы
экономики и социального обеспечения. По словам министра иност-
ранных дел Бельгии В. Класа, при всей важности автономии есть
общая цель оставаться вместе, чтобы успешно следовать евро-
пейской интеграции в рамках ЕЭС. В то же время многие специа-
листы признают, что превращение Бельгии в федерация с соот-
ветствующими изменениями в конституции совсем не обязательно
ослабит сепаратистские настроения, особенно в более богатой
Фландрии.
Нередко концепция федерализма распространяется и на те
случаи, когда автономия предоставляется частным организациям,
которые представляют определенные четко выраженные группы в
обществе. Так в Австрии, Бельгии и Нидерландах центральные
правительства давно признали и оказывают финансовую поддержку
различным ассоциациям, особенно в сфере образования, здравоох-
ранения и средств массовой информации, которые были созданы
основными религиозными и идеологическими субобществами католи-
ками, социалистами, либералами, а в Нидерландах протестантами.
Этот тип федерализма иногда называют _2социологическим фе-
_2дерализмом_0. Следует отметить, что в Бельгии, которая, как уже
отмечалось, наиболее активно экспериментирует в сфере федера-
лизма, социологический федерализм установился задолго до того,
как был внедрен _2территориальный и национально-культурный феде-
_2рализм_0.
В составе каждого государства (как унитарного, так и фе-
деративного) есть, как правило, единицы (назовем их так), об-
ладающие абсолютно уникальными особенностями: это крупнейшие
города, чаще всего столичные (однако не всегда), и обязательно
являющиеся центрами национальной и мировой культуры, туризма,
а также крупными финансовыми, экономическими и интеллектуаль-
ными центрами. В рамках федераций они получают обычно статус
субъекта федерации, а в унитарных государствах с высоко разви-
той региональной структурой - статус региона ( в этой связи
упоминался Брюссель). Особенность системы их управления состо-
ит прежде всего в том, что их органы управления сочетают в се-
бе и региональный и местный уровень. Связанные с этой особен-
- 11 -
ностью проблемы чрезвычайно сложны и требуют специального
рассмотрения.
Особое значения они приобретают в настоящее время для
крупнейших городов России: Москвы и С.-Петербурга, становя-
щихся полноправными субъектами РФ. Каковы бы ни были причины
создания регионального уровня, становится очевидным, что в
полной мере федеральная или регионализированная система пред-
лагает реальную альтернативу национальному уровню с точки зре-
ния выполнения функций современного государства. Неизбежное
усложнение политических структур уравновешивается облегчением
ноши на плечах центра благодаря тому, что основное определение
политики во многих важных сферах осуществляется ближе к обы-
денным проблемам реальной жизни, часто путем стимулирования
(использования) региональной лояльности и стимулирования меж-
региональной конкуренции в целях поиска лучших решений. Конеч-
но, процесс регионализации весьма сложен, поскольку он требует
готовности к пересмотру взгляда на государство и поддержки
вертикального разделения властей, которое накладывает опреде-
ленный отпечаток на систему парламентского суверенитета.
В отличии от регионов, являющихся единицами администра-
тивно-территориального государственного деления, экономические
регионы, границы которых в большинстве случаев не совпадают с
политико-административными границами первых, не имеют ка-
ких-либо постоянных органов управления. Управление ими, как
правило, осуществляется через отдельные региональные проекты,
программы или схемы развития, рассматриваемые как системы
программ развития страны в целом и части ее целостного орга-
низма.
Страницы: 1, 2
|