Лекция: Федерализм и регионализм

Лекция: Федерализм и регионализм

Федерализм и регионализм - 4 час.

1. Западные концепции федерализма. Основные характеристики фе-

деративного государственного устройства.

2. Причины и пути создания федераций. Базовые принципы федера-

тивного государства. Виды федерализма.

3. Конгруэнтные и неконгруэнтные федерации. Национально-куль-

турная автономия.

4. Региональный уровень управления в унитарных государствах.

Причины и цель реорганизации.

_2ЛИТЕРАТУРА:

1. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф.Федерализм в

истории России. В 3 кн. Кн.1. - М.: Республика, 1992.

2. Аболин О.Ю. Всемирный и европейский федерализм: вероятные

перспективы//Полис. - 1994. - N 5. - С. 142-149.

3. Макарычев А.А. Федерализм и регионализм: европейские тради-

ции, российские перспективы//Полис. - 1994. - N 5. - С.

152-156.

4. Натан Р.П., Хоффман Э.П. Современный федерализм//Междуна-

родная жизнь. - 1991. - N 4. - С. 34-48.

5. Осбори Р. Национальное самоопределение и целостность госу-

дарства//Общественные науки и современность. - 1993. - N 5. -

С. 122-126.

6. Остеруд О. Суверенная государственность и национальное са-

моопределение//Этнографическое обозрение. - 1994. - N 2. - С.

18-26.

7. Шестопал А. Из мирового опыта федерализма//Общественные на-

уки и современность. - 1994. - N 1. - С. 99-103.

.

- 2 -

_21. Западные концепции федерализма.

_2Основные характеристики федеративного

_2государственного устройства.

_2Федерализм _0представляет собой такую политическую органи-

зацию, при которой государственное управление разделено между

региональными и центральным правительством таким образом, что

каждый из уровней управления имеет право принимать окончатель-

ные решения по определенным видам деятельности.

В этом определении следует обратить внимание на два

основных момента.

_1Во-первых_0, основу федерализма составляет гарантированное

разделение власти между центром и региональными правительства-

ми.

_1Во-вторых_0, субъектами федерации являются регионы, т. е

речь идет о территориальном разделении власти, при котором

субъекты федерации определены географически.

В дополнении к основным характеристикам федерализма можно

выделить еще пять вторичных характеристик:

_21. Наличие письменной конституции.

Разделение власти должно быть четко определено: и цент-

ральному , и региональным правительствам необходимы твердые

гарантии, что предоставленные им права не могут быть аннулиро-

ваны. Конечно, никакая конституция не может служить абсолютной

гарантией, тем не менее она является необходимым компонентом

федерализма.

_22. Двухпалатный парламент.

Высший законодательный орган федеративного государства,

как правило, состоит из двух палат: первая представляет насе-

ление страны в целом, а вторая - субъекты федерации.

_23. Право субъектов федерации принимать участие в изменении фе-

_2деральной конституции и самостоятельно вносить изменения в

_2собственную конституцию.

Как правило, изменения федеральной конституции не могут

быть проведены без выраженного в той или иной форме согласия

субъектов федерации. Оно может быть выражено верхней палатой

парламента, представляющей субъекты федерации, и/или одобрени-

ем со стороны по крайней мере большинства законодательных ор-

ганов субъектов федерации или референдумами, проводимыми в

субъектах федерации.

Пожалуй, единственным исключением в этом плане является

_1Австрия_0, где изменения в конституцию могут быть внесены просто

низшей палатой парламента большинством в две трети голосов.

В то же время в случае наличия собственной конституции

субъекты федерации имеют возможность менять ее по своему

усмотрению в рамках полномочий, предоставленных им в соот-

ветствии с федеральной конституцией. Один из положительных мо-

ментов наличия своих конституций/уставов в субъектах федерации

связан с тем, что в этом случае они имеют возможность экспери-

ментировать по своему усмотрению с организационными формами

управления. В случае успеха такой эксперимент может быть поле-

зен как для других субъектов федерации, так и для всей федера-

ции в целом.

- 3 -

На практике, однако, почти везде мы видим практически

__полный изоморфизм между структурой центральных органов управ-

__ления и органов управления субъектов федерации.

Так например, в США губернаторы штатов практически высту-

пают в роли "президентов" и избираются по мажоритарной систе-

ме. Аналогично после введения президентской формы правления в

России началось повальное введение постов президента в авто-

номных республиках. Претендуют на эту роль и мэры крупнейших

городов России: Москвы и Петербурга, являющихся субъектами фе-

дерации.

Есть однако и ряд _1исключений_0. Так, скажем, в республике

_2Коми_0, где идея президентства не получала необходимой поддерж-

ки, вместо этого был введен пост Главы Республики, соединяющий

в себе функции главы государства и главы исполнительной власти

в отличии от президента Российской Федерации, который является

главой государства, в то время как исполнительная власть возг-

лавляется премьер-министром.

Встречаются исключения и в других странах. Так, для всех

германских земель характерна парламентская система, но в Бава-

рии премьер-министр не может быть смещен путем вынесения ему

вотума недоверия. Пропорциональная система представительства

характерна для избирательной системы Швейцарии как на феде-

ральном уровне, так и на уровне большинства кантонов, но в

нескольких небольших кантонах используется мажоритарная систе-

ма.

Однако эти и ряд других примеров не опровергают общей до-

минирующей тенденции - тенденции к унификации систем госу-

дарственного управления на уровне федерации в целом и отдель-

ных ее субъектов.

_24. Равное или непропорционально сильное представительство не-

_2больших субъектов федерации в верхней палате парламента.

Поскольку все субъекты федерации имеют равное представи-

тельство (Россия, США, Швейцария - по два представителя,

Австралия - по десять представителей) небольшие субъекты полу-

чают преимущество, так как их небольшое население имеет такое

же представительство, как население крупных образований. В

германском бундесрате и канадском сенате нет равного предста-

вительства субъектов федерации, однако меньшие по численности

населения единицы имеют определенные преимущества в представи-

тельстве, не соответствующие пропорциональному соотношению

численности населения в них.

_1Исключением_0 опять является Австрия, где в бундесрате

представительство земель примерно пропорционально численности

их населения.

_25. Децентрализация государственного управления.

Измерение степени централизации/децентрализации представ-

ляет значительную трудность. Чаще всего за основу берутся

расходы и доходы центра и регионов. Поскольку между доходами и

расходами существует определенное соответствие, используются и

те и другие показатели, однако многие исследователи считают,

что целесообразнее оценивать в целом распределение ресурсов

между различными уровнями управления. Поэтому они предлагают

сравнивать централизованное и нецентрализованное налогообложе-

ние.

- 4 -

К нецентрализованному налогообложению относятся:

_1во-первых_0, налоги , собираемые субнациональными уровнями уп-

равления для самих себя;

_1во-вторых_0, дополнительные налоговые ставки на налоги центра и

доли определенных центральных налогов, автоматически передава-

емые субнациональным уровням управления.

При этом речь не идет о налоговых доходах, передаваемых

центром субнациональным уровням (трансфер центра), а также о

всех налогах, связанных с социальным страхованием.

Анализ ситуации в 22 развитых демократических госу-

дарствах показывает, что исходя из этого критерия средний уро-

вень централизации для 15 унитарных государств составляет 83

процента, а для 6 федеративных - 58 процентов.

_22. Причины и пути создания федераций.

_2Базовые принципы_0 _2федеративного государства_0.

_2Виды федерализма_0.

__Федерация представляет собой комплексное и всегда созна-

__тельно создаваемое государственное образование_..

Она может создаваться путем объединения независимых госу-

дарств, как это произошло в США в 1787 году, в Канаде в 1867

году, в Австралии в 1901 году.

Она может навязываться со стороны бывшими колонизаторами

при предоставлении независимости, что было характерно для Ла-

тинской Америки и ряда Британских колоний. Такой "навязанный"

федерализм редко бывает стабильным и способным к дальнейшему

саморазвитию. В этом плане типичен пример не долго просущест-

вовавшей Восточно-Африканской федерации, включавшей в себя Ке-

нию, Танганьику (теперь - Танзания) и Уганду.

Наконец, третий путь (путь России, Бельгии, Германии,

Австрии) - путь превращения унитарного государства в федера-

тивное.

Какие же мотивы лежат, как правило, в основе создания фе-

деративного государства?

_1Во-первых_0, стремление максимально адекватно отразить ге-

терогенный (неоднородный) характер многонационального общест-

ва( Индия, Югославия, Нигерия, Россия).

_1Во-вторых_0, надежда на приобретение определенных полити-

ческих выгод, на политическое и военное усиление. При этом

речь может идти не только о противостоянии внешней агрессии,

но и об усилении собственных возможностей для экспансии. Так,

например, создатели Канадской федерации стремились обеспечить

свое политическое и экономическое влияние на северо-запад кон-

тинента в противовес конкуренции США.

_1В-третьих_0, сильнейшим мотивом для объединения может стать

экономическая целесообразность и выгода. Австралийские федера-

листы были убеждены, что создание федерации будет способство-

вать быстрому экономическому развитию. Именно экономические

причины заставили Великобританию участвовать в процессе созда-

ния западно-европейской федерации. Аналогичны и причины цент-

ростремительных тенденций в СНГ.

Вне зависимости от того, какие конкретные причины лежали

в основе создания федерации, очевидно, что она является ярким

примером того, как можно организовать внутреннее управление

государством, чтобы сделать это государство максимально конку-

рентноспособным на мировой арене.

- 5 -

_1Федеративное государство_0 обычно должно строиться на трех

основных принципах:

_21. Принцип автономии.

Федерация в целом и каждое из ее образований наделяются преро-

гативой принятия законов. Имеет место реальное разделение

власти. Полномочия тех и других распространяются на строго оп-

ределенные сферы деятельности. В этом плане автономия исключа-

ет всякое конкурирующее вмешательство федерации и ее субъектов

в решение одного и того же вопроса, т. е. каждый обладает

собственными исключительными полномочиями.

_22. Принцип равенства.

Федерации не принадлежит опекунская власть, иначе говоря, по-

литический контроль над ее субъектами в сфере компетенции

последних. Сами же субъекты федерации тем более не вправе на-

вязывать ей свою волю. Как с точки зрения права, так и на

практике все объединяющиеся в федерацию единицы должны быть

равны. Они подчинены лишь Конституции, которая устанавливает и

разграничивает их компетенцию.

_23. Принцип участия.

Федеративное государство основывается на изначальном распреде-

лении полномочий и средств их осуществления. Подобное разделе-

ние функций должно быть компенсировано наличием механизмов

сотрудничества. Субъекты федерации участвуют в руководстве на

федеральном уровне, в первую очередь, через верхние палаты на-

циональных парламентов.

В общем виде, не с точки зрения конституционного закреп-

ления, а с точки зрения реального соотношения сил, сложивше-

гося между центром и субъектами федерации, можно выделить сле-

дующие виды федерализма:

_21. Квази-федерализм.

Федеративное устройство государства существует практически

только на уровне законов, которые в реальной жизни не действу-

ют. Сохраняется практически полный диктат центра. Субъекты фе-

дерации являются обычным уровнем иерархической пирамиды управ-

ления в централизованном государстве.

_22. Классический федерализм.

Основным его принципом является такое разделение власти между

центральным и региональными правительствами, при котором каж-

дое из них в пределах своей компетенции координирует свои

действия самостоятельно в условиях автономии.

_23. Кооперативный федерализм.

Форма федерализма, при которой идет процесс постепенной "при-

тирки" и согласования позиций между уровнями управления, при

этом не столько законодательным и судебным путем, сколько на-

работкой опыта взаимодействия - постоянные консультации и ко-

ординация для совместных решений. Для этого типа федерализма

характерна фрагментация власти внутри каждого уровня управле-

ния, жесткое функциональное разделение, формирование специфи-

ческих связей между группами чиновников профессионалов,

действующих на различных уровнях государственного управления,

в значительной степени закрытый для общественности характер

этих связей.

_24. Исполнительный федерализм.

Концентрация и централизация власти на высших органах исполни-

тельной власти как федерации в целом, так и ее субъектов,

контроль за отношениями между центром и регионами со стороны

политиков и официальных лиц с широким кругом функциональных

- 6 -

интересов, крайне формализованные и широко освещаемые

средствами массовой информации процедуры налаживания и совер-

шенствования отношений между центром и субъектами федерации.

_25. Чрезвычайный федерализм.

Он существует в период глубоких социальных и экономических

потрясений (войны, великая депрессия и т. п. ). В этом случае

субъекты федерации добровольно передают часть своей компетен-

ции центру на определенный период времени.

_26. Федерализм с двойным лицом.

Субъекты федерации находятся в данном случае в неравном право-

вом положении, имеют различный конституционный статус, соот-

ветственно их реальные права и возможности в значительной сте-

пени различаются.

В принципе ни одно из федеративных государств нельзя в

полной мере отнести к какому-либо типу федерализма, скорее

можно говорить о тяготении к одной из этих моделей или сочета-

нии характерных черт нескольких из них. Так для Российской Фе-

дерации в период до августа 1991 года в значительный степени

был характерен квази-федерализм (то же самое можно сказать и о

доперестроечном СССР), в настоящее же время начинают превали-

ровать черты исполнительного федерализма с двойным лицом (сох-

раняется реальное различие в статусе республик и областей в

составе РФ).

_23. Конгруэнтные и неконгруэнтные федерации_0 _2и

_2национально-культурная автономия.

Одна из целей создания федеративного государства - пре-

доставление автономии определенным группам населения, таким

как религиозные и этнические меньшинства, особенно в тех слу-

чаях, когда они образуют ярко выраженные субобщества в плюра-

листическом обществе. Для анализа этой функции федерализма це-

лесообразно использовать предлагаемое Чарльзом Тарлтоном раз-

личие между _1конгруэнтным и неконгруэнтным федерализмом_0.

_2Конгруэнтные федерации_0 состоят из территориальных единиц,

социальный и культурный уровень которых близок в каждом из

субъектов федерации и в федерации в целом. В полностью конгру-

энтной федеральной системе субъекты федерации представляют со-

бой своего рода отражение в миниатюре важнейших характеристик

федерации в целом.

Соответственно, _2неконгруэнтные федерации_0 состоят из субъ-

ектов, социальные и культурные характеристики которых сильно

отличаются друг от друга и от федерации в целом.

Другой способ их различения - сравнение политических гра-

ниц между субъектами федерации и социальных границ между груп-

пами, такими как религиозные и этнические меньшинства. В не-

Страницы: 1, 2