Курсовая: Формы политико-территориального устройства государств

· остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно в

зависимости от степени централизованности данной федерации.

С компетенцией как совокупностью полномочий в отношении определенных

предметов ведения не надо смешивать сами эти предметы, образующие сферу

компетенции. Сферы компетенции могут быть следующие:

· исключительная федеральная, где в принципе толъхо

федеральные органы могут обладать властными полномочиями и осуществлять

их, однако отдельные права могут быть делегированы субъектам федерации;

· исключительная субъектов федерации, где только их органы, а

также органы местного самоуправления могут иметь и осуществлять полномочия

власти;

· совместная федерации и ее субъектов, где властные полномочия

принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации, включая

их органы местного самоуправления. В этой сфере компетенция может быть

строго распределена между федерацией и ее субъектами (например, федерация

законодательствует, а ее субъекты обеспечивают исполнение законов или

федерация издает основополагающее, рамочное регулирование, а ее субъекты -

конкретное), и в таком случае в данной сфере могут быть полномочия,

входящие в исключительную компетенцию как федерации, так и ее субъектов.

Но распределение в совместной сфере может иметь и конкурирующий

характер: органы субъектов федерации вправе принимать решения по любым

вопросам данной сферы, пока такие решения не приняты федеральными

органами. В любом случае акты субъектов федерации в совместной сфере не

могут противоречить актам федеральным;

· остаточная, то есть не определенная конституцией; она может

быть посредством конституционной презумпции отнесена к любой из

вышеперечисленных.

Конституции США, некоторых латиноамериканских федераций, Австралии,

Швейцарии ограничиваются установлением исключительной компетенции

союза и передачей всех остальных полномочий (которые тем самым суть

остаточные) субъектам федераций. Но конституционное оформление этой

модели может различаться.

Например, Конституция США определяет компетенцию Союза главным

образом как законодательные и иные полномочия Конгресса и лишь в

небольшой части как полномочия Президента и федеральной судебной власти.

Так, в разд. 8 ст. 1 Конституции сформулированы 17 позиций,

составляющих компетенцию Конгресса (установление и взимание налогов и

иных сборов, обеспечение совместной обороны и общего благосостояния,

регулирование внешней и междуштатной торговли, установление правил

правления и регулирование сухопутных и морских вооруженных сил и др.),

но, кроме того, в качестве 18-й позиции определено, что Конгресс должен

издавать все законы, которые будут необходимыми и подходящими для

осуществления выше перечисленных полномочий и всех других полномочий,

возложенных Конституцией на правительство США или на любой его

департамент (т.е. министерство) или должностное лицо. Именно этим разделом

в основном и очерчена сфера компетенции Союза.

Согласно поправке Х, «полномочия, не делегированные Конституцией

Соединенным Штатам и не запрещенные ею Штатам, остаются соответственно

за Штатами или за народом». В литературе эта норма иногда толкуется

как презумпция компетенции штатов (т.е. в случаях, не урегулированных

Конституцией, компетенция считается принадлежащей штатам). Однако слова

«или за народом» удерживают от такой односторонней интерпретации. Ведь

народ - это все население СП1А, по крайней мере, весь избирательный

корпус, а следовательно, субъект, означающий именно Союз. И толкование

Верховным судом США разд. 8 ст. 1 Конституции, особенно его 18-й позиции,

породило доктрину так называемых подразумеваемых полномочий, суть которой

в том, что, кроме прямо перечисленных в Конституции, Конгресс имеет и

другие полномочия, которые подразумевались конституционным законодателем.

Отсюда следует, что сфера федеральной компетенции шире, чем могло бы

показаться при беглом прочтении Конституции.

Более четко формулирует презумпцию компетенции кантонов цитированная

выше ст. 3 швейцарской Конституции, согласно которой кантоны

осуществляют все права, не переданные федеральной власти. Тем самым

федерация в Швейцарии оказывается в наибольшей степени

децентрализованной. При этом, если компетенция в Конституции

разграничена между Конфедерацией и кантонами достаточно жестко, то есть

можно констатировать наличие только федеральной и кантональной

компетенции, то сфер компетенции мы можем по этой же Конституции

насчитать не две, а по крайней мере три. Наряду с федеральной и

кантональной сферами четко просматривается и смешанная. Так, ст. 25-бис в

редакции 1973 года относит законодательство о защите животных к ведению

Конфедерации, а исполнение федеральных предписаний в этой сфере, -

как правило, к ведению кантонов.

Иную модель предусматривает Основной закон для Германии. В

ст. 30 четко сформулирована презумпция компетенции земель: «Осуществление

государственных полномочий и выполнение государственных задач являются делом

земель, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает

иного регулирования». В то же время ст. 31 безоговорочно гласит: «Федеральное

право имеет приоритет перед правом земель». Отсутствие оговорки, что этот

принцип действует лишь в совместной сфере компетенции Федерации и земель,

открывает возможность федерального вторжения в компетенцию земель;

единственная защита здесь - Федеральный конституционный суд.

В дальнейшем Основной закон разграничивает компетенцию Федерации и земель

отдельно в области законодательства и отдельно в области исполнения

федеральных законов.

В области законодательства ч. 1 ст. 70 вновь подтверждает презумпцию

компетенции земель: «Земли имеют право законодательства, поскольку

настоящим Основным законом законодательные полномочия не переданы

Федерации». И далее в ст. 73 и 74 определяются две сферы законодательной

компетенции - федеральная и совместная, которые еще в ряде статей

уточняются по отдельным вопросам. Первая из них - это сфера

исключительного федерального законодательства, а вторая - сфера

конкурирующего законодательства Федерации и земель. При этом Основной закон

не лишил земли возможности законодательствовать в сфере исключительной

федеральной компетенции: они могут делать это, если специально уполномочены

федеральным законом. Что же касается сферы конкурирующего законодательства,

то здесь земли управомочены законодательствовать в той мере, в какой

Федерация не издает законов и, следовательно, не пользуется своим правом на

законодательство. А право такое возникает у Федерации в том случае, если

существует потребность в федеральном законодательном регулировании

вследствие того, что необходимо обеспечить равноценные условия жизни на

федеральной территории или соблюдение правового или экономического

единства в общегосударственных интересах. Федеральный закон может

определить, что федеральное законодательное регулирование, необходимость

которого отпала, может заменяться правом земель.

Кроме того, в совместной сфере компетенции Федерация, согласно ст.

75, управомочена на издание рамочных законов по 7 позициям,

конкретизация которых возлагается на законодательство земель. Законы

земель должны быть изданы в установленные сроки. Рамочные законы в

порядке исключения могут входить в детали или даже содержать нормы прямого

действия.

Примечательно распределение исполнительной компетенции между

Федерацией и землями, где также действует презумпция компетенции земель

даже применительно к федеральным законам. Согласно ст. 83, земли

проводят федеральные законы в жизнь в качестве собственной задачи, если

иное не определено или не допускается Основным законом. Иное, в

частности, может заключаться в исполнении землями федеральных законов

по поручению Федерации (ст. 84). Надзор за этим осуществляется

Федеральным правительством.

Федерация может и сама исполнять законы через собственную администрацию

или непосредственно ей подчиненные публично-правовые корпорации или

учреждения (например, учреждения социального страхования, действующие

на территории более чем одной земли).

В соответствии со ст. 91-а Федерация по трем позициям участвует в

выполнении задач земель, которые имеют значение для всего общества,

если федеральное участие необходимо для улучшения условий жизни. Это

участие - главным образом финансовое.

Однако следует подчеркнуть, что в условиях состояния обороны

децентрализованная федерация в Германии фактически превращается в

унитарное государство. В соответствии с ч. 1 ст. 115-в, Федерация в этом

случае имеет право конкурирующего законодательства также и в сфере

компетенции земель, а согласно п. 2 ч. 1 ст. 115-е, Федеральное

правительство может давать указания правительствам и ведомствам земель,

равно как делегировать это полномочие назначенным им членам

правительств земель.

Обратимся теперь к индийской модели. Приложение VII к

Конституции Индийской Республики 1949 года содержит три списка

предметов ведения, составляющих соответственно сферы компетенции Союза,

штатов и совместную. Число позиций во втором списке составляет примерно

2/3 от первого, а в третьем - примерно половину. Парламент Союза,

согласно ст. 246 Конституции, вправе безусловно законодательствовать по

первому списку, а Легислатура штата - по второму, но также и по третьему

на конкурирующей основе (т.е. при условии непротиворечия союзным

законам). Союзный Парламент может законодательствовать и по вопросам,

входящим в сферу компетенции штатов (второй список), если закон

издан для части страны, выходящей за пределы одного штата, или по

уполномочию Совета штатов на срок до 6 месяцев - для всей или любой части

территории страны. По любому вопросу Парламент может законодательствовать

и в случае, когда этого требуют международные договорные обязательства

страны.

Союзный Парламент имеет исключительное право издавать законы по любому

вопросу, не упомянутому в совместном списке или списке штатов, включая

установление новых налогов. Это значит, что остаточная сфера компетенции и

остаточные полномочия принадлежат в Индии не субъектам федерации, а

Союзу, то есть Индийский Союз представляет собой централизованную

федерацию.

То же просматривается в положениях Конституции, относящихся к

исполнительной деятельности. Так, ст. 256 гласит: «Исполнительная власть

каждого Штата должна осуществляться согласно законам, изданным

Парламентом, и всем законам, которые действуют в данном Штате, а

исполнительная власть Союза должна включать дачу Штату таких указаний,

которые Правительство Индии сочтет необходимыми». Согласно же ч. 1 ст. 257,

исполнительная власть штата осуществляется так, чтобы не

препятствовать и не наносить ущерба исполнительной власти Союза.

И рассмотрим австрийскую модель. Федеральный конституционный

закон также предусмотрел общую презумпцию компетенции земель: «Если

какой-либо вопрос, согласно Федеральной конституции, не отнесен

определенно к компетенции Федерации в области законодательной или

исполнительной деятельности, то он относится к сфере собственной

компетенции земель» (ч. 1 ст. 15). Наряду с этим Федеральный конституционный

закон установил следующие четыре варианта распределения предметов

ведения и полномочий между Федерацией и землями.

Первый вариант заключается в том, что и законодательная, и

исполнительная деятельность отнесена к исключительному ведению

Федерации, Например, в соответствии с п. 1 - 17 ч. 1 ст. 10 это имеет

место применительно к таким предметам ведения, как юрисдикция по

конституционным вопросам, внешние сношения, монополии, денежное

обращение, почта, телеграф и телефон и др.

Согласно второму варианту, законодательство отнесено к ведению

Федерации, а исполнительная деятельность - к ведению земель. Так, в

соответствии с п. 1 - 6 ч. 1 ст. 11 данная модель распределения

компетенции применяется к таким предметам ведения, как гражданство

и членство в общине, народное жилищное обеспечение, дорожная полиция и

др.

Третий вариант состоит в том, что Федерация устанавливает общие

принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и

осуществляют исполнительную деятельность. Это имеет место, в частности,

в отношении установления санитарных требований к курортам, земельной

реформы, трудового права и др. (п. 1 - 6 ч. 1 ст. 12).

И четвертый вариант: и законодательство, и исполнение за конов

находятся в компетенции земель. Поскольку в Федеральном конституционном

законе содержится приведенная выше общая презумпция компетенции земель,

то специальных норм, определяющих их исключительную компетенцию, почти

нет. В качестве примера можно привести и. «б» ч. 4 ст. 14, согласно

которому к предметам исключительного ведения земель отнесена

организация детских садов и детских домов.

Изложенные модели распределения компетенции между федерацией и ее

субъектами не исчерпывают всего возможного и существующего

многообразия. Даже в изложенных моделях мы опустили ряд уточняющих

деталей, содержащихся в конституциях, не говоря уже о том, что

конституции подчас отсылают к текущему законодательству, распределяющему

компетенцию по отдельным частным вопросам.

Но подчеркнем в заключение, что изложенное - это всего лишь

конституционные модели. А жизнь, как известно, гораздо богаче любой

модели. И для того, чтобы познать действительное распределение

компетенции в той или иной конкретной стране, надо наряду с

конституционными и иными законодательными нормами изучить реальные

взаимоотношения между политическими элитами федерального уровня и

уровня субъектов федераций. Это, разумеется, не может быть самостоятельной

задачей в настоящей учебной дисциплине. Тем не менее, следует еще раз

упомянуть один из важных, а в демократических государствах, можно

сказать, важнейший, рычаг воздействия центральной власти на поведение

властей субъектов федерации.

Рычаг этот - финансы. Очень часто распределение финансовой, прежде

всего налоговой, компетенции между федерацией и ее субъектами

осуществляется таким образом, что субъект федерации без финансовой

поддержки центра просто не может существовать: его бюджетные доходы

не покрывают значительной части совершенно необходимых расходов. Центр,

конечно, дает деньги, но зачастую обставляет это требованием участия

субъекта федерации в осуществлении какой-либо федеральной программы,

особенно когда ее реализация находится в сфере компетенции субъектов

федераций.

5. Договоры и конституционные процедуры разрешения конфликтов между

федерацией и ее субъектами.

Некоторые конституции предусматривают возможность заключения

соглашений между федерацией и ее субъектами по вопросам своей

компетенции. Так, согласно ч. 1 и 3 ст. 15-а австрийского Федерального

конституционного закона, заключение соглашений между Федерацией и землями

возложено в зависимости от их предмета на Федеральное правительство или

на федеральных министров. При этом соглашения, обязательные для

федеральной законодательной власти, требуют согласия Национального совета

и соблюдения процедуры, установленной для принятия федеральных

законов. На эти соглашения распространяются международно-правовые принципы

договорного права. Следует отметить, что путем таких соглашений

конституционное распределение компетенции между Федерацией и землями

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7