Закрытые административно-территориальные образования РФ

И, наконец, еще одной уступкой федерального центра интересам местного сообщества ЗАТО, можно считать тот факт, что, согласно ст.6 п.5 ФЗ "О ЗАТО",  для удовлетворения потребностей населения ЗАТО в развитии садоводства, огородничества, сельскохозяйственного производства, жилищного и дачного строительства за пределами ЗАТО, органы местного самоуправления могут требовать от руководителей субъекта Российской Федерации право на такое "неофициальное расширение" границ ЗАТО.

Это служит примером того, что принимая достаточно жесткий ФЗ "О ЗАТО", депутаты Государственной Думы, ни в коей мере не стремились ограничить права и свободы граждан, проживающих на территории ЗАТО, а, наоборот, всеми возможными путями, учитывая, естественно,  специфический статус ЗАТО, предоставить его населению наиболее полный круг возможностей.

Можно заключить, что земельные вопросы на территории ЗАТО во многом были решены в пользу органов местного самоуправления. По крайней мере, при достаточном финансовом обеспечении данный вопрос решается местными властями при дозированном контроле федеральных властей достаточно успешно.

Следующий вопрос в рамках изучения проблем современных российских ЗАТО - их финансовые взаимоотношения с федеральным центром и руководством субъектов Российской Федерации.

Провозглашение закрытых образований оффшорными зонами и зонами бесконтрольного отмывания денег имеет под собой определенную почву.

Идея создания ЗАТО с льготным налоговым освобождением была, тем не менее, вызвана благими намерениями. Местные и федеральные власти рассчитывали создать территории с льготным налогообложением на месте закрытых городов и поселков российской глубинки. Местные власти надеялись на то, что налоговые послабления простимулируют коммерческую активность умирающих оборонных предприятий.

Так, к 1995-1996 гг. большинство закрытых городов достигли уровня "денег нет" и, к ужасу многих, начали плавно опускаться к уровню "денег нет вообще". В Молодежном, Углегорске и других российских ЗАТО начались задержки в выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, чего ранее - при существующих социально-экономических гарантиях населению ЗАТО - никто просто и не мог представить. Это явилось результатом задолженности государства перед градообразующими предприятиями за выполненные оборонные заказы. Необходимо было принимать какие-то меры. Так государство пришло к идее создания системы льготного налогообложения закрытых образований с той целью, чтобы они сами научились работать на себя и зарабатывать сами.

Однако не прошло и двух лет, как российские налоговики были вынуждены констатировать следующие факты: потери федерального бюджета от деятельности ЗАТО составили в 1998 году - около 15 млрд. рублей, в 1999 - свыше 45 млрд. рублей, и такая тенденция продолжает свой печальный рост.[16]

Вместе с тем, количество вновь зарегистрированных фирм на территории ЗАТО росло не по дням, а по часам, и, казалось бы, должно было принести в бюджет немалые деньги. В действительности же все было наоборот. Только на территории двух ЗАТО Челябинской области - гг. Снежинска и Озерска к концу 1999 года было зарегистрировано свыше 200 предприятий с адресами фактического  местонахождения на территории Свердловской области, в основном, в г. Екатеринбурге.  На территории самой Свердловской области зоной неожиданного экономического благоприятствия выступил закрытый поселок Уральский Белоярского района. Выяснилось, что в течение только шести (!)  месяцев 1997 года в поселке было зарегистрировано 228 (!) организаций. Надо отметить, что ни одно из этих предприятий не находилось в то время на территории поселка Уральский, а разместить все зарегистрированные предприятия на его территории вообще не представляется возможным.[17]

Так в чем же была причина такой привлекательности ЗАТО для предприятий всех форм собственности? Положения действующего в то время закона позволяли использовать ЗАТО как "инструмент" для уклонения от уплаты налогов. Согласно ФЗ "О ЗАТО" в действующей в 1992-1999 гг. редакции, все налоги и сборы, уплачиваемые предприятиями, зарегистрированными на территории ЗАТО, зачислялись в бюджеты указанных ЗАТО. По всем остальным административно-территориальным образованиям налоги и сборы уплачивались в соответствии с нормативами в различные уровни бюджетов:  федеральный, областной и местный. В этом случае понятно, что в бюджет административно-территориального образования попадало гораздо меньше налогов. Законодательством также было прямо предусмотрено, что ЗАТО имеют право предоставлять льготы по налогам, зачисляемым в их бюджеты. Этим и воспользовались администрации некоторых закрытых образований. С целью получения в доходную часть своего бюджета определенного минимума платежей, администрации ЗАТО стали привлекать для регистрации на своих территориях предприятия независимо от рода деятельности и их фактического местонахождения, с предоставлением им льгот по всем видам налогов (местным, региональным, федеральным). При этом, предприятиям устанавливался один постоянный платеж, который они, как правило, должны были платить независимо от результатов своей финансово-хозяйственной деятельности. С каждым предприятием заключалось своего рода "налоговое соглашение", которое определяло тот налог, от которого предприятие освобождалось. В результате такого  взаимовыгодного "сотрудничества" потери региональных и федерального бюджета Российской Федерации росли год от года.

Однако в 1999 году, благодаря усилиям Президента и налоговиков, в рамках новой экономической политики России, на рынке налоговых льгот произошел большой передел, и с принятием Бюджета-2000 положение ЗАТО изменилось кардинальным образом. Действие "злополучной" для Москвы статьи закона о ЗАТО, где говорилось, что собираемые на территории ЗАТО налоги поступают в местный бюджет, было приостановлено. Исключение было сделано лишь для двух федеральных ядерных центров - гг. Снежинска и Сарова. Однако и для них были введены значительные ограничения.[18]

Таким образом, ЗАТО были урезаны в своих правах, и если раньше они могли успешно конкурировать с другими видами "льготных" территорий (свободными экономическими зонами и др.), то теперь ЗАТО стали неконкурентоспособны.

В настоящее время бюджетная политика ЗАТО определяется в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, с учетом новых поправок, внесенных в ФЗ "О ЗАТО".

Право на получение некогда всем доступных льгот теперь получают лишь организации, имеющие не менее 90 % основных средств и осуществляющие не менее 70 % своей деятельности на территориях соответствующих закрытых образований (в т.ч. не менее 70 % среднесписочной численности работников таких организаций должны составлять лица, постоянно проживающие на территории данного ЗАТО, и им не должно выплачиваться менее 70 % общего фонда оплаты труда).

Дефицит бюджета ЗАТО покрывается субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федерального бюджета. Статьи федерального бюджета, предусматривающие выделение указанных средств, что важно, являются защищенными статьями.

Средства превышения доходов бюджета ЗАТО над его расходами, направляются на финансирование государственных и региональных экологических программ по преодолению последствий деятельности предприятий и (или) объектов. Со стороны государства этот факт  является существенной гарантией  обеспечения экологической безопасности региона, на территории которого расположено ЗАТО.

При этом государством предусмотрена еще одна гарантия прав ЗАТО: перераспределению не могут подлежать средства превышения доходов над расходами, полученные дополнительно в ходе исполнения бюджета в результате перевыполнения доходов или экономии в расходах.

При финансировании непосредственной деятельности предприятий ЗАТО, а именно - выполнения оборонного заказа, в местный бюджет должно быть перечислено еще не менее 1 % от объема финансирования - эти средства, согласно ФЗ "О ЗАТО", должны быть использованы для дополнительного финансирования программ в области экологии и здравоохранения.

Таким образом, существующая сейчас система формирования бюджета и финансового обеспечения деятельности предприятий в ЗАТО в целом, на мой взгляд, отвечает как требованиям, предъявляемым закрытым образованиям органами государственной власти, местного самоуправления, так и требованиям времени, жизни и национальной безопасности.

3.  Гарантии прав человека и гражданина в закрытых административно-территориальных образованиях.

Гарантии прав человека и гражданина в условиях соблюдения особого режима безопасности - центральная проблема российского законодательства о ЗАТО.

Согласно ФЗ "О ЗАТО", государство обязуется обеспечивать гражданам, проживающим в ЗАТО предоставление общей социальной компенсации.

Общая социальная компенсация - не новое понятие в российском законодательстве. Ранее оно было известно под названием общей компенсации.

Под общей компенсацией понимался повышенный уровень бюджетной обеспеченности региона или отдельного города, а также меры социальной защиты в производстве, льготы в оплате труда. Российское трудовое законодательство добавляет в этот перечень  также льготы в государственном страховании и обеспечении занятости.[19] Вышеобозначенные меры общей социальной компенсации устанавливаются решениями Правительства Российской Федерации и федеральными законами Российского государства.

Кроме того, ФЗ "О ЗАТО" рассматривает частные случаи условий особого режима, по которым принимаются меры общей социальной компенсации.

Общая социальная компенсация -  повышенный уровень бюджетной обеспеченности, меры социальной защиты, льготы в оплате труда, государственном страховании и гарантии занятости.

Если согласно условиям особого режима закрытого образования в нем ограничено дальнейшее проживание граждан, утративших производственную, служебную связь с предприятиями или военными объектами, то вопросы их переселения и обеспечения жильем решаются по согласованию с ними соответствующими предприятиями, военными объектами, министерством или ведомством, в т.ч.  и за счет средств, выделяемых Правительством Российской Федерации на эти цели, с последующей передачей этих средств в порядке долевого участия на строительство органам местного самоуправления  в местах предполагаемого расселения.

Граждане, переезжающие на другое место жительства, получают компенсацию за сданное ими в федеральную или муниципальную собственность жилье по сложившимся в данном регионе (субъекте Российской Федерации) ценам за один квадратный метр жилой площади либо обеспечиваются новым жильем - по установленным нормам на новом месте жительства.

Граждане, проживающие или работающие в ЗАТО, подлежат обязательному бесплатному государственному страхованию на случай причинения ущерба их жизни, здоровью и имуществу из-за радиационного или иного воздействия при аварии на предприятии или военном объекте.

За высвобожденными в связи с реорганизацией работниками предприятий, расположенных на территории ЗАТО,  на период трудоустройства (однако не более, чем на 6 месяцев) сохраняются средняя заработная плата с учетом выходного пособия и непрерывный трудовой стаж.

В случае ликвидации головного предприятия или военного объекта ЗАТО, а также других юридических лиц, расположенных на его территории,  в случаях уменьшения объемов или перепрофилирования производства, влекущих за собой сокращение штата, высвобождаемые работники имеют право на досрочный (но не более, чем за два года) выход на пенсию.        

Однако повышенные социальные гарантии и льготы сопровождаются для работников и жителей ЗАТО повышенной ответственностью за свои действия.

Так, все работающие или проживающие в ЗАТО граждане, равно как и вновь прибывших в данное образование, должны быть в обязательном порядке ознакомлены с условиями особого режима и ответственностью за его нарушение.  Ответственность - дисциплинарная, административная и уголовная - устанавливается законодательством Российской Федерации и носит жесткий  характер. Это оправданный шаг государства по отношению к населению ЗАТО и работникам закрытых производств. 

Безусловно, в числе прочих ограничений, налагаемых на жителей ЗАТО, можно отметить и особый порядок пересечения ими государственной границы, и специальные требования, предъявляемые при переводе на работу, связанную с повышенной опасностью для здоровья и психики, и особый по сравнению с жителями других городов порядок приема и отсылки почтовой, электронной и иной корреспонденции. Впрочем, эти и иные проявления особого режима (внутренние системы наблюдения, прослушивания, цензура и пр.) могут устанавливаться органами местного самоуправления и федеральными органами исполнительной власти самостоятельно и в пределах их полномочий - в каждом ЗАТО по-своему. К счастью, никакие "особо тяжкие", кроме тщательно засекреченного проведения военных учений и передислокации частей, а также введения обязательного изучения в школах некоторых ЗАТО Министерства обороны ряда военных дисциплин, проявления такого особого режима нам неизвестны.

Естественно, интересы личности в России - на первом месте, однако, как мне кажется, безопасность государства, которое, в конечном итоге, и поддерживает личность -  это и есть главная цель Российского государства  на современном этапе его развития.

 Заключение

Сделав обзор основных вех в истории развития закрытых административно-территориальных образований в Российской Федерации и определив роль ЗАТО в многообразии территориальных образований, мы пришли к следующим выводам:

1.     ЗАТО – это имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и  утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, включающий специальные условия проживания граждан. Сегодня  ЗАТО является уникальным правовым институтом, в полной мере обеспечивающим разносторонние интересы Министерства обороны и Министерства атомной энергетики на местах, а также интересы национальной безопасности России.

2.     Основными нормативно-правовыми актами, регламентирующими деятельность ЗАТО в Российской Федерации, являются ФЗ “О закрытых административно-территориальных образованиях” и “Положение об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации”.

3.     Особенностью организации ЗАТО можно считать его двойное подчинение – органам государственного управления,  в т.ч. непосредственно одному из двух министерств - Министерству обороны или Министерству атомной энергетики,  а также органам местного самоуправления.

4.     Определяющим моментом в признании административно-территориального образования закрытым является установление на его территории особого режима безопасного функционирования, включающего установление контролируемых и запретных зон по границе, ограничения на въезд и постоянное проживание граждан, ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией и ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей данного образования.

5.     Приоритетными направлениями деятельности государства в отношении ЗАТО являются:

-         своевременное присвоение необходимого статуса зоны воздействия районам-спутникам ЗАТО, которые служат главной сырьевой и энергетической базой ведущих предприятий ЗАТО, положение которых по объему поглощения радиационного излучения аналогично нормам самих ЗАТО;

-         четкая и грамотная проработка положения об упразднении ЗАТО, включающего, главным образом, вопрос ликвидации последствий такой реорганизации для субъекта Российской Федерации и населения этого субъекта;

-         пересмотр распределения прав и обязанностей федеральных структур безопасности в пределах и за пределами ЗАТО, их соотношения с объемом прав и обязанностей, наложенных на органы местного самоуправления; исключение дублирующих функций и контроль за исполнением решений по обеспечению безопасности на территории ЗАТО;

-         контроль за исполнением местных бюджетов и предоставлением значительных налоговых послаблений со стороны органов местного самоуправления предприятиям, зарегистрированным в ЗАТО,  проверка их деятельности на соответствие нормам Федерального закона;

-         дальнейшее укрепление систем  социального обеспечения и адресной социальной поддержки населения ЗАТО и работников закрытых производств, полное и своевременное предоставление им всех социальных гарантий,  в т.ч. льгот в оплате труда, государственного страхования и гарантий занятости.

***

Таким образом, можно заключить, что комплексная – организационная,  финансовая и социальная - поддержка закрытых административно-территориальных образований  является сегодня гарантией четкой и слаженной работы всех предприятий и военных объектов ракетного и ядерного щита страны, а следовательно, гарантией нашего спокойствия и безопасности всего государства  –  всего того, что мы называем стабильностью и благополучием России.

Список источников и литературы

Источники

Положение об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.98 г. N 655.

ФЗ "О закрытых административно-территориальных образованиях" от 14.07.92 N 3297-1-ФЗ. (В ред. ФЗ от 28.11.96 N 144-ФЗ, 31.07.98 N 144-ФЗ, 02.04.99 N 67-ФЗ).

Литература

Блеск и нищета, ЗАТО… Новые известия. 2000. 11 ноября.

Власов В.   В ЗАТО мы делаем ракеты. // Хозяйство и право. 1996. № 2. С. 147-150.

Драгунцова А.Р. ЗАТО: как это делают в России. // Местное самоуправление. 1995. № 4. С. 26-30.

Закрытые города: вчера, сегодня. Завтра?  Известия. 1997. 15 июля.

ЗАТО - Мы  делаем оффшоры. Труд. 2000. 25 апреля.

Зона воздействия. Печальный опыт Челябинской области. //  Хозяйство и право. 1996. № 2. С. 136-138.

Оффшор - слово ругательное? Деловой вторник. 2000. 15 апреля.

Российские оффшорные зоны: к вопросу о благах перераспределения. Известия. 1998. 19 января.

У  ЗАТО отобрали льготы. Новые известия. 2000. 27 апреля.

[1] Власов В.  В ЗАТО мы делаем ракеты. // Хозяйство и право. 1996. № 2. С. 147.

[2] Зона воздействия. Печальный опыт Челябинской области. //  Хозяйство и право. 1996. № 2. С. 136.

[3] Оффшор - слово ругательное? Деловой вторник. 2000. 15 апреля.

[4] Зона воздействия. Печальный опыт Челябинской области. //  Хозяйство и право. 1996. № 2. С. 138.

[5] См.: Драгунцова А.Р. ЗАТО: как это делают в России. // Местное самоуправление. 1995. № 4. С. 26.

[6] Там же. С. 27.

[7] ФЗ "О закрытых административно-территориальных образованиях" от 14.07.92 N 3297-1-ФЗ.

[8] Положение об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.98. N 655.

[9] ЗАТО - Мы  делаем оффшоры. Труд. 2000. 25 апреля.

[10] См.: Власов В.  В ЗАТО мы делаем ракеты. // Хозяйство и право. 1996. № 2. С. 149.

4 Там же. С. 150.

[12] См.: Закрытые города: вчера, сегодня. Завтра?  Известия. 1997. 15 июля.

[13]  Положение об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.98. N 655.

[14] Российские оффшорные зоны: к вопросу о благах перераспределения. Известия. 1998. 19 января.

[15] См.: Блеск и нищета, ЗАТО… Новые известия. 2000. 11 ноября.

2 См. : Власов В.  В ЗАТО мы делаем ракеты. // Хозяйство и право. 1996. № 2. С. 147.

[16] ЗАТО - Мы  делаем оффшоры. Труд. 2000. 25 апреля.

[17] У  ЗАТО отобрали льготы. Новые известия. 2000. 27 апреля.

[18] Оффшор - слово ругательное? Деловой вторник. 2000. 15 апреля.

[19] Закрытые города: вчера, сегодня. Завтра?  Известия. 1997. 15 июля.

Страницы: 1, 2, 3