Налоговое законодательство

Во-первых, некоторые вопросы налогообложения требуют достаточно оперативного решения, что не обеспечивается законодательной процедурой. Например, введение сезонных таможенных пошлин актуально в течение короткого периода.

Во-вторых, решение ряда проблем, имеющих технический характер, целесообразно поручить специализированным ведомствам, а не загромождать ими закон. Вряд ли правильно утверждать на законодательном уровне формы налоговых деклараций, расчетов и т.п.

В-третьих, поскольку налогообложению присуща в регулирующая функция, решение некоторых вопросов может быть отнесено к компетенции органа, ответ ответственного за проведение социальной и экономической политики в той или иной области. Например, перечень товаров первой необходимости, облагаемых НДС по льготным ставкам, определяло Правительство РФ.

НК РФ не включает подзаконные нормативные акты в состав законодательства о налогах и сборах, отводит им исключительно подчинительную роль.

Выделяют две категории подзаконных нормативных актов — источников  налогового права: акты, принятые на основе законодательного делегирования, и акты, издаваемые в развитие законов и имеющие целью обеспечить их выполнение. Обе категории подзаконных актов издаются на основании и в соответствии с законодательством, не могут противоречить ему, изменять его или дополнять.

НК РФ устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации,. исполнительные органы местного самоуправления и органы государственных внебюджетных фондов в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах (ст. 4).

Делегирование представительными органами власти своих исключительных законодательных полномочий органам исполнительной власти ограниченно. Часть первая НК РФ предусматривает два делегирования полномочий Федерального Собрания РФ Правительству РФ.

Пунктом 1 ст. 53 части первой НК РФ предусмотрено, что в случаях указанных в Кодексе, ставки федеральных налогов могут устанавливаться Правительством РФ в порядке и пределах, определенных НК РФ. В соответствии со ст. 59 части первой НК РФ Правительству поручено установить порядок списания безнадежной задолженности по федеральным налогам и сборам.

Правительство РФ полномочно принимать и другие норма акты, связанные с исчислением и уплатой налогов. Например, ст. 64 части первой НК РФ предусматривает возможность отсрочки или рассрочки платежа налога налогоплательщикам, чья деятельность носит сезонный характер. Перечень отраслей и видов деятельности, имеющих сезонный характер, утверждается Правительством РФ.

Статья 131 части первой НК РФ уполномочивает Правительство РФ установить порядок и размеры выплат лицам, привлеченным к участию в деле налоговом правонарушении (переводчики, эксперты и др.).

Нетрудно заметить, что в двух последних случаях речь идет не о делегировании законодательных полномочий, а о принятии Правительством РФ актов по вопросам, урегулирование которых не отнесено к исключительной компетенции Федерального Собрания РФ.

Министерству финансов РФ НК РФ делегировано полномочие, направленное на восполнение пробелов в законодательстве, которые могут быть выявлены в будущем, связанное с определением понятия «источник дохода». Согласно п. 2 ст. 42 части первой НК РФ, если положения Кодекса не позволяют однозначно отнести полученные налогоплательщиком доходы к доходам от источников в РФ либо к доходам от источников за пределами РФ, отнесение дохода к тому или иному источнику осуществляется Министерством финансов РФ.

Налоговый кодекс РФ не предусматривает никаких специальных мер парламентского контроля в отношении актов, принятых на основе делегированных полномочий. Эти акты вступают в действие без какого-либо одобрения Федеральным Собранием РФ.

Полномочия Президента РФ в сфере налогообложения недостаточно определены. В период с 1991 по 1997 гг. Президент РФ принял 33 указа по вопросам налогообложения[26]. Однако такая практика прекратилась принятием части первой НК РФ.

Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Это требование определяет подзаконность нормотворческой деятельности Президента РФ. При отсутствии законодательного регулирования по тому или иному вопросу Президент может опережающе издать указ по этому вопросу[27]. Поскольку НК РФ четко определяет, какие вопросы налогообложения подлежат исключительно законодательному урегулированию, то нормотворческие возможности Президента РФ в сфере налогообложения строго ограниченны. Президент РФ правомочен издавать указы порученческого и организационного характера. Ими могут определяться основные направления деятельности налоговых органов, даваться распоряжения о разработке законопроектов, проведении конкретных мероприятий в рамках, определенных законодательством, и т.п.

В соответствии с п. 3 ст. 31 части первой НК РФ Министерство РФ по налогам и сборам и его территориальные подразделения в пределах своих полномочий утверждают формы заявлений в налоговые органы и постановке на учет, расчетов по налогам и налоговых деклараций и устанавливают порядок их заполнения.

Соблюдение налогоплательщиками требований нормативных актов, изданных по указанным вопросам, обязательно.

Порядок заполнения налоговых деклараций по федеральным, региональным и местным налогам определяется инструкциями, издаваемыми МНС России по согласованию с Минфином России. В ряде случаев полномочия по изданию таких инструкций могут передаваться нижестоящим  органам МНС России. В этих инструкциях должна содержаться информация технического и методического характера, относящаяся именно к заполнению формы налоговой декларации (даны примеры исчисления налога, определены меры по контролю за процессом исчисления и уплаты налога, разъяснена методика ввода закона в действие и т.п.). Важно помнить, что такие инструкции не могут прямо или косвенно регулировать порядок исчисления и уплаты налогов, установленный законодательством.

Помимо указанных актов МНС России полномочно издавать приказы, инструкции, методические указания в целях единообразия применения налоговыми органами законодательства о налогах и сборах. Однако эти документы являются исключительно внутриведомственными актами, обязательными только для налоговых инспекций. Ссылками на эти приказы и инструкции нельзя обосновать выводы о правах, обязанностях и ответственности налогоплательщиков,  поскольку эти акты не относятся к законодательству (п. 2 ст. 4 части первой НК РФ).

Органы налоговой полиции не обладают полномочиями по изданию обязательных для исполнения налогоплательщиками нормативных актов. Федеральная служба налоговой полиции РФ издаёт только внутриведомственные акты, обязательные для выполнения федеральными органами налоговой полиции, приказы, инструкции и указания, связанные с организацией оперативно-служебной деятельности (ст. 8 Закона РФ от 24 июня 1993 г. № 5238-1 «О федеральных органах налоговой полиции»).

Налоговый кодекс РФ в целях предотвращения принятия подзаконных актов, противоречащих законодательству о налогах и сборах устанавливает критерии несоответствия.

Согласно ст. 6 части первой НК РФ нормативный правовой акт о  налогах и сборах признается не соответствующим Кодексу, если такой акт издан органом, не имеющим в соответствии с Кодексом права издавать подобного рода акты, либо издан с нарушением установленного порядка издания таких актов.

Например, если бы МНС России издало инструкцию о порядке заполнения налоговой декларации, не согласованную с Минфином России, то это было бы нарушением установленного п. 7 ст. 80 части первой НК РФ порядка издания таких инструкций. В отношении такой инструкции налогоплательщик может воспользоваться правом не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов  и должностных лиц, не соответствующие НК РФ или иным федеральным законам (пп. 11 п. 1 ст. 21 части первой НК РФ).

Не может соответствовать НК РФ и нормативный акт, отменяющий или ограничивающий права налогоплательщиков, плательщиков сборов, иных обязанных лиц, либо полномочия налоговых органов,  установленные Кодексом.

Например, акт губернатора области о запрете налоговым органам проверять определенное предприятие ограничивает полномочия налоговых  органов, определенные ст. 31 части первой НК РФ, и, следовательно, является незаконным.

Статьей 6 части первой НК РФ определено также, что подзаконный нормативный акт не может изменять определенное Кодексом содержание обязанностей участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, содержание понятий и терминов, определенных в Кодексе, и др.

Введение в действие НК РФ — не одномоментное мероприятие. Принятие нормативных правовых актов, предусмотренных Кодексом, будет происходить поэтапно. В этот период федеральные законы и иные нормативные и правовые акты, действующие на территории РФ и не отмененные Федеральным законом от 31 июля 1998 г. «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации», продолжают действовать в части, не противоречащей Кодексу. Однако эти акты подлежат приведению в соответствие Кодексу.

2.3. Решения органов конституционной юстиции

В последнее время в Российской Федерации большое значение в регулировании налогообложения приобрели решения органов конституционной юстиции, прежде всего — Конституционного Суда РФ.

Рассматривая жалобы и заявления граждан, предприятий, государственных органов, Конституционный Суд РФ толкует конституционные нормы, дает конституционное толкование нормативных актов (придает нормативным актам конституционный смысл), интерпретирует общие принципы права. В результате этого модернизируются представления о юридическом содержании конституционной формы. Конституционный Суд РФ не изменяет словесной формы статей Конституции РФ, а толкует их, уточняет их смысл.

Можно сказать, что Конституционный Суд РФ занимается правотворчеством особого рода. Сформулированные им правовые нормы имеют особую форму, которая называется «правовая позиция Конституционного Суда РФ». Правовая позиция Конституционного Суда РФ–это прецедент толкования конституционной нормы, выраженный в мотивированной части постановления Конституционного Суда РФ.

Правовая позиция всегда связана с резолютивной частью постановления Конституционного Суда РФ, однако важно запомнить, что понятия «правовая позиция» и «решение по делу» не совпадают. Правовая позиция — это не вывод о несоответствии того или иного закона Конституции РФ, а основание для такого вывода.

Согласно ст. 6 Федерального конституционного закона от 21 июля  1994г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»  решения Конституционного Суда РФ, включая выраженные в них правовые  позиции, обязательны на всей территории РФ.

Эти решения ограничивают усмотрение законодательного органа, поскольку юридическая сила постановления КС РФ о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта (ч. 2 ст. 79 Закона о Конституционном Суде). Ряд выраженных Конституционным Судом РФ правовых позиций трансформируется законодателем в нормы законов.

Для всех судов правовые позиции как часть решения Конституционного Суда РФ имеют преюдициальную силу. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды обязаны применять сложившиеся в практике Конституционного Суда РФ правовые позиции.

Так, если Конституционный Суд РФ на основе сложившейся правовой позиции о содержании статьи Конституции РФ признал норму конкретного закона о налоге недействующей как противоречащую Конституции РФ, то суды не могут опираться на нормы, содержащиеся в других законах, но аналогичные по содержанию отмененной норме.

Решения Конституционного Суда РФ и выраженные в них правовые позиции обязательны и для самого Конституционного Суда РФ. Он связан системой аргументации, интерпретацией конституционных норм и принципов, выраженных в предыдущих постановлениях Конституционного Суда РФ.

Изменение правовой позиции Конституционного Суда РФ возможно, однако это допустимо в исключительных случаях и с соблюдением особой, усложненной процедуры.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ в отношении проблем налогообложения выражены в особой форме. Конституционный Суд РФ в ходе рассмотрения дел о проверке конституционных нормативных актов о налогах и сборах толкует конституционные нормы и формулирует основные принципы налогообложения и сборов. В случае если нормативные акты о налогах и сборах противоречат этим принципам, Конституционный Суд РФ объявляет эти акты не соответствующими Конституции РФ.

3. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ РФ О НАЛОГООБЛАЖЕНИИ

     Существование общего экономического пространства в пределах территории Российской Федерации, где свободно перемещаются товары, услуги, капиталы и рабочая сила, предполагает общность налогового режима, устанавливаемого как федеральными актами, так и актами  субъектов Федерации. 

     В Рамках этих задач и своих полномочий большинство субъектов Федерации идет по пути принятия собственных законов о налоговой и бюджетной политике, о льготном налогообложении, о порядке исчисления налога на землю, за пользование водными и лесными ресурсами. Такое положение объективно обусловлено: во – первых, повышается степень управляемости экономикой на основе налоговых методов; во – вторых, усиливаются функции государственного регулирования на основе создания собственной нормативной базы налогового – бюджетных отношений и, в – третьих, путем использования налоговых мер создаются отсутствующие в настоящее время механизма стимулирования производства управления на основе порядка формирования государственных доходов.

     Однако анализ налогового законодательства субъектов Федерации позволяет сделать вывод о спонтанном характере его развития, не учитывая интересы рынка в целом.

     Это выражается в некоторой оторванности налогового законодательства от основных институтов и принципов, уже установившихся на федеральном уровне; в эпизодическом характере регулирования определенных типов отношений; недостаточном внимании к установлению механизмов исчисления и оценки стоимости природных ресурсов, принадлежащих территориям: и, наконец, в неприятии соответствующих мер по усилению территориального и местного контроля за налогом на имущество предприятий и физических лиц.

     Проблема может быть поставлена гораздо шире – определить влияние налоговой и экономической политики субъекта Федерации на процесс принятия законодательных актов в налоговой сфере. Разная социально – экономическая политика субъектов не способствует становлению единого налогового пространства и усложняет реализацию регулятивных, контрольных и других функций налогообложения.

     В законодательстве субъектов Федерации неоправданно велика доля о льготном налогообложении и особых режимах уплаты налогов, что часто неадекватно возможностям бюджетов разного уровня. Наблюдается тенденция к замене налоговых механизмов мерами финансового взыскания, бюджетного регулирования, административного контроля. Тем не менее положительным моментом в развитии налогового законодательства регионов является повышение стимулирующей и координирующей функций налогообложения.

     Сфера налогового регулирования, входящая в компетенцию субъектов Российской Федерации, включает общие и особенные налоговые нормы. Существует значительное видовое разнообразие налоговых норм и законодательных актов, которые можно разделить на три группы. К первой относятся законы субъектов Федерации, включающие нормы, регулирующие налоговую и бюджетную политику, налоговую систему. Они определяют общие принципы налоговой политики на территории региона, виды налогов, собираемых в рамках конкретного субъекта Федерации и на территории муниципальных образований, формы и методы налоговой деятельности субъекта Федерации. Ко второй группе относятся законы, обеспечивающие регулятивные функции налогообложения для обеспечения социально – экономических интересов региона, законы о налоговых льготах и налоговом кредитовании. К третьей группе относятся законы о ставках  местных налогов, о порядке исчисления и уплаты налогов на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления.

     Как отмечалось выше, в развитии налогового законодательства субъектов Федерации наблюдаются определенные тенденции к установлению чрезмерного количества налоговых льгот, что, при ослаблении государственного контроля, наносит ущерб интересам бюджетного процесса. Налоговые льготы для развития регионов и усилением ответственности за их использование.

     Развитие налогового законодательства субъектов Федерации осуществляется в рамках их конституционных полномочий. Конституция РФ в гл..3 закрепила новых статус российских субъектов Федерации как равных внутри государственных территориальных  образований.

     Конституция РФ обеспечивает и защищает значительную часть прав субъектов Федерации, определяет границы их полномочий во внешнеполитической деятельности, устанавливает в пределах их компетенции полномочия в финансовой сфере, ограничивает рядом условий возможность выхода их Федерации по собственному волеизъявлению. Наряду с этим в круг полномочий субъектов входит определенная часть самостоятельных политических и значительная часть экономических прав, в том числе и в налогово-бюджетной сфере. К сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов относятся установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, административное законодательство, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и др.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5