Конституционное право- ведущая отрасль Российского права

> Одноэлементные(простые)конституционные институты.
Они включают в себя только конституционно-правовые нормы, отличаются устойчивостью, взаимосвязанностью и не подразделяются на другие составляющие их институты. Например, институт Президента, институт
Конституционного Суда и др. Эти правовые институты могут возникать(или наоборот, утрачиваться) в зависимости от социально-экономических и иных изменений в стране, например: институт права частной собственности; институт Уполномоченного по правам человека и др.

Отдельные конституционно-правовые институты объединяют в себе правовые нормы, относящиеся к другим отраслям права. Например, институт избирательного права включает в себя нормы конституционного, административного, уголовного права.
Место и роль конституционного института определяются не количеством объединяемых им подразделений и норм, а его значимостью в составе
Конституции, характером регулируемых им общественных отношений и его положением среди других институтов.
Проникновение в систему связи между конституционными институтами и нормами, их изучение и глубокий анализ, работа с ними законодателя - всё это позволяет обнаружить и устранить недостатки во внутренней форме
Конституции(отсутствие нужных норм, необходимость их передвижения из одного конституционного института в другой, редакционные неточности) и перестроить порядок взаимосвязи.
Кроме того, необходимо учитывать, что пробелы в системе связи между конституционными институтами могут обнаруживаться не сразу после принятия
Конституции, а с течением времени и быть предметом длительных научных дискуссий. Более того, Конституция Российской Федерации 1993 года в этом отношении не исключение.

2.3. Санкции как форма выражения конституционно-правовой ответственности.

Характерной чертой конституционно-правовой ответственности, отличающей ее от других видов юридической ответственности, является своеобразие ее санкций.
Санкция — обязательный атрибут юридической ответственности в конституционном праве. «Юридическая ответственность — это реализация санкции, указанной в юридической норме». Именно санкция указывает на те неблагоприятные последствия, которые применяются к нарушителю конституционно-правовой нормы[12]. Таким образом, ответственность выступает в качестве формы реализации соответствующих санкций, а санкция — мерой этой ответственности.
В советский период государство практиковало такие меры конституционно- правовой ответственности, как лишение или ограничений (приостановление) политических и иных основных прав и обязанностей граждан. Они применялись к представителям так называемых эксплуататорских классов и их пособникам с целью лишения их возможности участия в политической жизни либо ограничения этого участия такими средствами, которые исключали бы их определяющее воздействие на формирование политических взглядов граждан.
После Октябрьской революции в России были полностью лишены либо ограничены в избирательных правах «эксплуататорские элементы и их приспешники» (ст. 65
Конституции РСФСР 1918 г., ст. 69 Конституции РСФСР 1925 г.). Только трудящимся гарантировались в полной объеме и другие политические права и свободы, такие как свободы слова и печати, право на объединение и др. (ст.
14-16 Конституции РСФСР 1918 г.). Некоторые конституционные обязанности также были различными по объему для трудящихся и для других социальных групп.
Советское законодательство предусматривало и высший предел конституционно- правовой ответственности, касающейся прав и обязанностей советских граждан.
Статья 7 Закона о гражданстве СССР 1938 г. предусматривала возможность лишения советского гражданства. Основанием для ее применения являлись действия гражданина, наносящие ущерб государственным и политическим интересам страны и советского народа.
Конституционно-правовую ответственность несли и такие участники конституционно-правовых отношений, как государственные и негосударственные органы. Например, законодательством предусматривалась возможность досрочного переизбрания состава органа, если он не обеспечивал должного осуществления власти в интересах трудящихся.
В настоящее время государством также используется широкий круг мер конституционно-правовой ответственности. В их число входят прежде всего отмена или приостановление действия актов государственных органов или их отдельных положений.
Значение указанной формы государственного воздействия состоит в том, что посредством ее применения осуществляется принудительная ликвидация незаконно возникших правоотношений и восстановление нарушенного правопорядка. Решение об отмене или приостановлении акта содержит в себе отрицательную оценку противоправных действий, приведших к изданию противоречащего закону акта, и служит предупреждению подобных правонарушений. Отмена предполагает жесткий, категоричный императив и лишает акт всех его юридических потенций, в том числе ретроспективно. Она может устранять все правовые последствия действия такого акта с момента его принятия. Следует сказать, что отмена и приостановление — близкие, но не совпадающие меры ответственности. Приостановление — это та же отмена, но под условием, ограниченная во времени, не решающая окончательно судьбу акта и не аннулирующая его действия в предшествующий период.
Таким образом, отмена или приостановление акта является санкцией, применяемой при нарушении нормы права и содержащей в себе меру юридической ответственности. Ее распространенность породила в литературе даже мнение о том, что отмену незаконных актов можно считать самостоятельным видом юридической ответственности.
В конституционно-правовом законодательстве, действующем на территории
Российской Федерации, эта мера конституционно-правовой ответственности используется достаточно широко.

Так, в соответствии с Конституцией (Основным законом) Республики Алтай
(ст. 118) глава республики, председатель Правительства республики приостанавливает или отменяет правовые акты министерств, ведомств и глав местных администраций в случаях их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, Конституции и законам республики. Он может также обращаться с представлением к Президенту РФ, Правительству РФ о приостановлении действия правовых актов федеральных исполнительных органов на территории Республики Алтай в случае их противоречия Конституции и законам РФ, Конституции и законам республики.
Согласно Уставу (Основному закону) Ставропольского края (ст. 63) губернатор
Ставропольского края отменяет акты местных исполнительных органов власти на территории Ставропольского края, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам, нормативным актам Президента РФ, Правительства РФ, а также законам Ставропольского края и иным нормативным правовым актам
Государственной думы Ставропольского края, губернатора Ставропольского края, правительства Ставропольского края, принятых в пределах их компетенции.
В ст.12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской
Федерации» указывается, что Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие.
Следует подчеркнуть, что отмена или приостановление акта может рассматриваться в качестве конституционно-правовой санкции только в тех случаях, когда речь идет о нарушении норм конституционного права. Одной из разновидностей рассматриваемой санкции является признание неконституционности актов различных государственных органов или их отдельных положений. Так, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 125)
Конституционный Суд РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации,
Государственной Думы, 1/5 членов Совета Федерации или депутатов
Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ и Высшего
Арбитражного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации разрешает дела о соответствии Конституции РФ: а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета
Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов; в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, договоров между органами государственной власти субъектов Федерации; г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие
Конституции РФ договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.
В соответствии с Законом Тюменской области от 23 января 1998 г. (с изменениями и дополнениями от 25 ноября 1998 г., 6 апреля и 3 июня 1999 г.)
«Об Уставном суде Тюменской области» (ст. 3) Уставный суд области рассматривает вопросы соответствия законов Тюменской области, нормативных актов органов государственной власти области, органов местного самоуправления, находящихся на территории области, Уставу Тюменской области. Акты или их отдельные положения, признанные противоречащими Уставу области, утрачивают силу (ст. 80).
Как меру конституционно-правовой ответственности рассматривают отмену незаконных актов органов государственной власти большинство исследователей, занимающихся этой проблемой. Однако на этот счет имеются и другие точки зрения.
Например, М.Л. Краснов полагает, что отмена незаконного решения сама по себе мерой публично-правовой ответственности не является. «В отмене незаконного решения, — пишет он, — следует усматривать не меру ответственности Совета, а один из способов правового воздействия, юридическую корректировку в целях стабилизации системы правопорядка. Смысл же и назначение института ответственности состоит не только в исправлении неправомерного поведения ответственного субъекта, не только в своеобразной государственно-правовой реституции, но и в учете субъективной стороны нарушения, выражаемой через категорию вины. В отличие от всех других форм государственного реагирования, ответственность не может абстрагироваться от главного «элемента», составляющего любой социальный институт — от человека, в какой бы роли он ни выступал. Вот почему мы отрицаем так называемую безвинную ответственность...
Ответственность в строгом значении этого понятия немыслима и без конкретных неблагоприятных последствий для виновного лица или органа. Тот факт, что виновного в установленном порядке можно освободить от наказания в силу каких-то смягчающих обстоятельств, не меняет данного принципиального свойства ответственности. В этой связи возникает вопрос: является ли отмена решения Совета наказанием его, а следовательно, воздействует ли она на сознание депутатов, составляющих данный Совет? Сама по себе отмена решения не наносит ущерба Совету, ибо не ограничивает его возможностей, установленных законом. Эти меры не колеблят и авторитет Совета, тем более каждого из его депутатов, перед избирателями, поскольку последних интересует, как правило, содержательная сторона актов, а не их формальное соответствие Конституции и законам»[13].
Аналогичной позиции придерживается и Д.Т. Шон, рассматривающий отмену незаконных актов высших и местных органов власти как устранение из правового пространства акта, которого в нем быть не должно. «Здесь никого не наказывают... Само по себе признание правовых актов частично или полностью незаконными вообще или даже неконституционными не влечет каких- либо ограничений или ущемлений материального или юридического характера для тех, кто их издал»[14].
Прежде всего необходимо заметить, что ни о какой безвинной ответственности не может идти речь, когда орган государственной власти совершает противоправные действия, направленные на нарушение действующего законодательства. Такого рода действия нужно квалифицировать либо как умышленные, либо как неосторожные (обусловленные незнанием законодательства и т.п.), но в любом случае виновные.
Что же касается неблагоприятных последствий для виновного лица или органа, то они очевидны. Виновное лицо может быть освобождено от занимаемой должности, а виновный орган вынужден затратить много организационных усилий и материальных средств для того, чтобы отменить незаконное решение и принять новое, отвечающее действующему законодательству. Кроме того, отмена незаконного решения, кем бы она ни осуществлялось, наносит ущерб авторитету органа, нарушившего закон, поскольку связана с отрицательной оценкой его деятельности.
Наконец, нарушающие законодательство законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации в настоящее время могут получить соответствующие предупреждения, а затем и быть распущены в случае невыполнения решения суда, признавшего их акты незаконными.
Другой важной мерой конституционно-правовой ответственности является досрочное прекращение деятельности различных государственных органов и должностных лиц. Так, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 117) Президент РФ может принять решение об отставке Правительства РФ. Конституция предусматривает возможность отрешения от должности Президента РФ на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ст. 93).
В соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 129) Генеральный прокурор РФ освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента
РФ.
В соответствии с Федеральным законом от 4 августа 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[15] представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший
(издавший) нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим
Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Федерации, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение 10 дней со дня вступления этого решения в силу.
В случае если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими Конституции
РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Федерации, уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распушен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.
В случае если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта
Федерации по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с упомянутым законом.
В случае если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности.
Представительный орган местного самоуправления распускается законом субъекта Федерации или федеральным законом, а глава муниципального образования отстраняется от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), за исключением глав муниципальных образований столиц и административных центров субъектов
Федерации, либо указом Президента РФ.
В случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления не отменен нормативный правовой акт или отдельные его положения, а законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта Федерации не приняты предусмотренные законом меры, то Президент РФ вправе внести в
Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления.
В случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а высшим должностным лицом субъекта Федерации
(руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) не приняты предусмотренные законом меры, то Президент
РФ вправе отрешить главу муниципального образования от должности.
Предложения об отрешении Президентом РФ главы муниципального образования от должности могут быть внесены законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), Правительством РФ, Генеральным прокурором РФ.
Согласно, например, Конституции Кабардино-Балкарской Республики, принятой парламентом республики 1 сентября 1997 г. (ст. 90), Президент Кабардино-
Балкарской Республики может быть отрешен от должности парламентом республики на основании выдвинутого Советом Республики обвинения в совершении преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда республики о наличии в действиях Президента признаков преступления, и заключения Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
Решение Совета Республики о выдвижении обвинения в совершении преступления
Президентом Кабардино-Балкарской Республики должно быть принято 2/3 голосов от общего числа депутатов Совета Республики по инициативе не менее 1/3 депутатов Совета Республики и при наличии заключения специальной комиссии, образованной им.
Решение парламента Кабардино-Балкарской Республики об отрешении Президента республики от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Советом Республики обвинения против Президента. Если в этот срок решение парламента республики не будет принято, обвинение против Президента республики считается отклоненным. Решение парламента республики об отрешении Президента Кабардино-Балкарской Республики от должности считается принятым, если оно поддержано 2/3 голосов депутатов каждой из палат парламента республики.
Согласно Уставу (Основному закону) Амурской области (ст. 56), полномочия главы администрации области могут быть прекращены досрочно в случае совершения им преступления. Основанием для досрочного прекращения полномочий главы администрации области в этом случае может служить вступивший в законную силу приговор суда о признании главы администрации области виновным в совершении преступления.
Досрочное прекращение деятельности государственных органов и должностных лиц возникает как следствие их неправомерных действий, нарушений правовых обязанностей со стороны виновных субъектов. Эта мера применяется с целью обеспечения определенного поведения соответствующего органа в целом или должностного лица и является по своей сути принуждением. Следует заметить, что отставка должностного лица как мера конституционной ответственности порой очень близка к дисциплинарной ответственности и по форме, и по порядку применения. Различие же состоит в том, что дисциплинарная ответственность применяется за нарушения трудовой дисциплины, невыполнение заданий, а конституционно-правовая — имеет более широкий арсенал оснований.
Как уже говорилось, рассматриваемые санкции содержатся во многих конституционно-правовых актах. Однако они, а также основания их принятия не всегда четко сформулированы. Это связано с особенностью конституционно- правовых норм, которые в одних случаях применяются как санкции (в случае правонарушений), а в других — не как санкции (в случае освобождения от должности по иным причинам).[16] Например, в Уставе (Основном законе)
Воронежской области (ст. 34) предусмотрено досрочное прекращение полномочий главы администрации области в случаях: а) добровольной отставки; б) совершения преступления; в) утраты гражданства Российской Федерации; г) выезда на постоянное жительство за пределы области; д) смерти. И только в одном случае — при совершении преступления — досрочное прекращение полномочий главы администрации области применяется в качестве санкции.
Кроме того, в ряде случаев нормы конституционного права вообще не предусматривают возможности принятия рассматриваемых санкций, а только провозглашают существование ответственности. Это обусловлено тем, что понятие «ответственность» может употребляться в двух значениях. Так, оно означает ответственность в смысле ответственного поведения, подотчетности, юридической компетентности. Именно в таком значении этот термин используется в нормативных актах, определяющих полномочия государственных органов, других субъектов конституционно-правовых отношений, их взаимные контакты. Например, в Федеральном конституционном законе «О Правительстве
Российской Федерации» (ст. 12) указывается, что федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 17) говорится о том, что
Генеральный прокурор РФ «несет ответственность за выполнение возложенных на органы прокуратуры задач».
Во всех этих случаях правовые нормы, используя категории «ответствен»,
«ответственность», требуют от соответствующих государственных органов определенного поведения и деятельности, обусловленной тем, что есть другие субъекты конституционно-правовых отношений, перед которыми они отвечают, с акциями которых должны соизмерять свои действия.
Другое значение ответственности связано с принятием специальных мер воздействия, вытекающих из недолжного поведения субъектов конституционно- правовых отношений. Наиболее важные из них — конституционно-правовые санкции.
Одной из конституционно-правовых санкций, применяющихся к депутатам представительных (законодательных) органов государственной власти, а также к членам Совета Федерации Федерального Собрания, является лишение их полномочий по решению законодательного органа.
Так, в соответствии со ст. 4 Федерального закона «О статусе члена Совета
Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации» полномочия члена Совета Федерации и депутата
Государственной Думы прекращаются досрочно в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося членом
Совета Федерации или депутатом Государственной Думы. Решение о прекращении полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы принимается соответственно Советом Федерации и Государственной Думой и оформляется постановлением палаты. Полномочия депутатов в этих случаях прекращаются со дня, определяемого таким постановлением палаты.
Согласно ст. 4 Закона «О статусе депутата Воронежской областной Думы», принятого областной Думой 24 августа 1994 г., полномочия депутата областной
Думы прекращаются досрочно в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося депутатом.
Лишение депутата по решению законодательного органа полномочий не означает, что такое решение принимается только потому, что в связи с судебным приговором депутат лишается фактической возможности исполнять свои обязанности. Главное здесь в том, что, совершив преступление, депутат теряет само право продолжать осуществление депутатских полномочий. Он нарушает одновременно и уголовный закон, и норму конституционного права, обязывающую депутата в своей деятельности руководствоваться Конституцией РФ и действующим законодательством. Поэтому депутат в подобных случаях несет двойную ответственность: и как депутат (лишение мандата), и как физическое лицо (уголовное наказание).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7