Государственный аппарат: структура и функции

В пределах своей компетенции органы государственного управления наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. На них возлагаются весьма ответственные задачи по правовому регулированию и руководству различными сферами жизнедеятельности общества и государства. Эти задачи, равно как место и роль органов управления в государственном аппарате, закрепляются в конституционных и обычных правовых актах. Так, согласно Конституции Франции, правительство "руководит внутренней и внешней политикой, гражданской и военной администрацией и обороной страны. Оно осуществляет исполнительную власть в соответствии с Конституцией и законами" (ст. 97).

Согласно Конституции Швеции правительство помимо обычных своих полномочий может принимать "постановления о предписаниях" по вопросам, касающимся охраны жизни, личной безопасности граждан, "пребывания иностранцев в государстве", ввоза и вывоза товаров, валюты или "других средств производства, средств связи, кредитов, хозяйственной деятельности, оформления строений, пред­приятий, планировки застроек", охраны природы и окружающей среды и др. (гл. 8, № 7).

В зависимости от сложности задач и территориального масштаба деятельности органы государственного управления подразделяются на центральные и местные. К центральным относятся те органы государственного управления, деятельность которых распространяется на всю территорию страны или на территорию госу­дарств — субъектов федерации. Это — правительства, именуемые в большинстве стран кабинетами или советами министров, министерства, государственные комитеты, специальные ведомства, находящиеся при советах министров.

К местным органам государственного управления относятся органы, деятельность которых ограничивается рамками одной или нескольких административно-территориальных единиц (края, про­винции, области, района, города т.п.).

В зависимости от характера, объема и содержания полномочий органы государственного управления подразделяются на органы общей, отраслевой и специальной (функциональной) компетенции. Органы общей компетенции (например, советы министров, исполко­мы) объединяют и направляют работу по руководству всеми или большинством отраслей государственного управления. Органы от­раслевой и специальной компетенции (министерства, различные государственные комитеты, специальные ведомства) осуществляют
руководство лишь отдельными отраслями государственного управления.  

Ведущую роль в системе органов государственного управления выполняют правительства. Они являются высшими исполнительными и распорядительными органами государств и возглавляют всю систему органов государственного управления. В соответствии с конституционными и иными актами на правительство возлагаются задачи по общему руководству экономикой и социально-культурным хозяйством страны, разработке и осуществлению государственных бюджетов, по защите интересов государства, охране собственности и общественного порядка, по обеспечению и защите прав и свобод; граждан, обеспечению государственной безопасности, осуществлению общего руководства строительством вооруженных сил и др.

Важное место в структуре государственного аппарата зани­мает система судебных органов, основной социальной функцией ко­торых является осуществление правосудия.

Подобно тому, как законодательные органы и органы управле­ния являются носителями соответственно законодательной и испол­нительной властей, система судебных органов выступает в качестве носителя судебной власти. Это положение закрепляется в конституциях и обычных законах ряда современных государств.

Так, например, в Конституции Испании (1978 г.) говорится, что "судебная власть исходит от народа и осуществляется от имени короля судьями и магистратами, которые являются независимыми, несменяемыми, ответственными и подчинены исключительно зако­ну" (п. 1 ст. 117). В Конституции ФРГ (1949 г.) прокламируется, что "судебная власть вверяется судьям; она осуществляется Федеральным конституционным судом, федеральными судами, указанными в настоящем Основном законе, и судами земель" (ст. 92).

Статус носителя одной из трех — судебной — властей обеспе­чивает органам правосудия весьма важное место в государственном механизме наряду с другими органами.

Структура судебных органов в разных странах неодинакова. Именуются они также по-разному. В Китайской Народной Респуб­лике, например, — это Верховный народный суд, местные народные суды, "военные суды и другие специальные народные суды". В США национальная судебная система состоит из Верховного суда США, Верховных судов штатов, окружных судов, апелляционных судов, военных трибуналов и других судов. Конституция США в связи с этим устанавливает, что "судебная власть Соединенных Штатов осуществляется Верховным судом и теми низшими судами, которые будут время от времени учреждаться Конгрессом" (разд. 1 ст. III).

Однако, несмотря на особенности структуры и другие различия судебных органов разных стран, у них много сходства в целях и задачах, которые перед ними ставятся и конституционно во всех государствах, именующих себя демократическими, провозглашаются. Много общего у них в социальных функциях, содержании деятельности, конституционных принципах их организации и функционирования.

Так, например, в конституционных актах подавляющего большинства современных государств в той или иной форме провозглашается принцип независимости судей, самостоятельности судов в пределах установленной юрисдикции в решении любых вопросов. "Народные суды в пределах, установленных законом, осуществляют правосудие самостоятельно, без вмешательства со стороны административных" и других органов и организаций — отмечается, в частности, в Конституции КНР (ст. 126).

В большинстве конституций современных государств закрепляется принцип гласности судопроизводства, открытости судебного разбирательства.

Разумеется, данный принцип, равно как и другие принципы организации и деятельности судебных органов, не следует абсолютизировать. Конституционная теория далеко не всегда совпадает с практикой. Нередко в деятельности судебных органов многих стран имеют место грубейшие нарушения провозглашаемых конституционных положений.

Кроме того, в самих конституциях довольно часто устанавливаются в отношении данных принципов некоторые ограничения. Так, Конституция Испании, провозглашающая открытость судебного разбирательства, делает тут же оговорку — "за исключением предусмотренных процессуальными законами случаев" (ст. 120). Конституция Японии устанавливает: "Если суд единогласно решает, что гласность представляет опасность для публичного порядка или морали, разбирательство может вестись при закрытых дверях" (ст. 82).

Аналогичные положения содержатся в конституционных актах многих других стран.

Значительную роль в государственном механизме ряда стран играет система органов прокуратуры. Прокуратура призвана осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. "Прокуратура без ущерба для функций, осуществляемых другими органами, — говорится, например, в Конституции Испании (ст. 124), — имеет своей задачей способствовать отправлению правосудия в целях защиты законности, прав граждан и общественных интересов, охраняемых законом, в силу своих обязанностей или по ходатайству заинтересованных лиц, а также наблюдением за независимостью судов и соблюдением общественного интереса".

Органы прокуратуры осуществляют также надзор за соблюдением законности в работе органов дознания и предварительного следствия, при рассмотрении дел в судах, в местах заключения, при исполнении наказаний и других мер принудительного характера, назначаемых судами.

Правовую основу деятельности органов прокуратуры разных стран составляют нормы, содержащиеся в конституциях и специ­альных актах, регулирующих порядок организации и деятельности прокуратуры.

3.   Основные принципы организации и деятельности государственного аппарата

Под принципами организации и деятельности государственно­го аппарата следует понимать наиболее важные, ключевые идеи и положения, лежащие в основе его построения и функционирования. Они раскрывают социально-классовую сущность, социальное содержание и назначение, основные цели и задачи государственного аппарата.

Принципы организации и деятельности государственного аппа­рата разрабатывались, обосновывались и претворялись в жизнь в процессе всей многовековой деятельности государственного механизма. Одни из них, касающиеся в основном деятельности государственных аппаратов многих стран, приживались и развивались. Другие, относящиеся чаще всего к процессу организации и деятельности государственных аппаратов отдельных стран, по мере происходящих в этих странах изменений отпадали.

Так, например, совсем до недавнего времени, а именно — до
разрушения СССР в советской политико-юридической теории и
практике не без оснований в качестве наиболее важных принципов
организации и деятельности государственного аппарата считались
следующие: принцип партийного руководства; подчинения аппарата политике; принцип широкого участия масс в управлении делами
общества и государства, в деятельности государственного аппарата; принцип демократического централизма, гласности, социалистической законности, интернационализма и социалистического федерализма (применительно к социалистическим федеративным государствам); принцип равноправия национальностей; принцип научного планирования, координации, учета и контроля деятельности аппарата и др.   

Однако после распада СССР и кардинальных изменений, произошедших в государственном механизме России за последние годы, многие из этих принципов полностью себя исчерпали. Вместо них
официально стали декларироваться другие принципы, отвечающие интересам и потребностям вновь пришедших к власти правящих кругов.     

Вместе с тем независимо от особенностей отдельных государств и происходящих в них изменений в организации и деятельности государственных аппаратов разных стран имеются общие принципы. Это не означает, разумеется, что они всегда не только провозглашаются, но и полностью реализуются. Трудно назвать государство, в котором бы все или хотя бы основные принципы организации и деятельности государственного аппарата не только декларировались теоретически, но и реализовывались бы практически.

Однако, тем не менее, общие принципы, а точнее — общие требования, предъявляемые к процессу организации и деятельности государственных аппаратов разных стран, существуют и в той или иной мере реализуются.

Среди такого рода принципов следует назвать принцип оптимальности построения структуры государственного аппарата, принцип его эффективности, законности и конституционности, высокого профессионализма государственных служащих, соблюдения высоких этических стандартов членами парламентов и чиновниками, их полной политической лояльности и др.

Данные и другие им подобные принципы находят свое законо­дательное закрепление в конституционных актах и в специальных законах. Издание последних иногда предусматривается в конститу­циях. Нередко конституции содержат прямые ссылки на специальные законы. Так, например, Конституция Греции в разделе "О правительстве", указывая на то, что "правительство образуется Советом министров, включающим премьер-министра и министров", од­новременно предусматривает, что должен быть издан специальный закон, который "устанавливает правила о составе и деятельности Совета министров". И далее: "Закон определяет статус заместителей министров и министров без портфеля, государственных секре­тарей, которые могут обладать правом быть членом правительства, а также положение постоянных государственных секретарей адми­нистрации" (ст. 81).

Не имея возможности рассмотреть все или хотя бы самые важ­ные, основные принципы организации и деятельности государствен­ного аппарата, остановимся на раскрытии лишь некоторых из них. Одним из таких принципов является принцип законности и конституционности организации и деятельности государственного аппарата. Следует заметить, что, обладая не только юридическим, но и политическим характером, законность и конституционность выступают как основной метод функционирования различных госу­дарственных органов и организаций. Применительно к деятельности государственного аппарата разных стран законность и конституци­онность означают осуществление всех свойственных государственным органам и должностным лицам функций в строгом соответствии с действующей конституцией, обычными законами и подзаконными актами согласно установленной в законодательном порядке компе­тенции. Принцип законности и конституционности означает также обеспечение строгого и неуклонного исполнения подчиненными им органами, организациями и учреждениями действующих нормативно-правовых.актов, борьбы с коррупцией, а также со всякого рода нарушениями прав и свобод граждан, общественных организаций, трудовых коллективов.

Следует заметить, что законности и конституционности как явления и понятия вне связи с конкретным обществом и государ­ством не существует. Это абстракция. Законность и конституцион­ность всегда соотносятся с определенными типами государства и права, с определенным характером и уровнем развития общества.

Исходя из этого в отечественной и зарубежной научной лите­ратуре законность и конституционность рассматривают, как прави­ло, не вообще, а применительно к рабовладельческому, феодально­му, капиталистическому и социалистическому типам государства и права.

Несмотря на то, что социалистический ("коммунистический") тип государства и права практически не состоялся, в юридической и отчасти политологической литературе вопросы (социалистической) законности и конституционности получили, пожалуй, наиболее об­стоятельное теоретическое обоснование.

Исходные положения и требования социалистической законно­сти были разработаны В. И. Лениным в ряде работ и особенно в из­вестном письме "О "двойном" подчинении и законности". В после­дующем они были развиты в специальной научной литературе. В числе таких положений следует назвать положение о единой для всей территории страны, для всех органов и организаций, должно­стных лиц и граждан законности, о том, что "законность" не может быть калужская и казанская, а должна быть единая всероссийская". Заслуживает внимания положение о соответствии социалистической законности и целесообразности в решении государственных и обще­ственных дел, о необходимости подчинения "местной прокурорской власти только центру" и сохранения за прокуратурой права и обя­занности "опротестовывать все и всякие решения местных властей с точки зрения законности этих решений или постановлений, без права приостанавливать таковые, а с исключительным правом пе­редавать дело на решение суда" и др.

Основу любой законности и конституционности составляют кон­ституции различных государств, а также законы, принятые в их развитие. Наличие четкого, хорошо развитого, отвечающего непре­рывно изменяющимся и все более возрастающим требованиям прак­тической жизни законодательства является принципиально важным и необходимым условием последовательного укрепления законности и конституционности в деятельности как отдельных государствен­ных органов, так и всего государственного механизма в целом.

Строгое и неуклонное соблюдение законности и конституцион­ности является важнейшим принципом деятельности не только государственных, но и негосударственных органов, учреждений и ор­ганизаций. Конституция России, равно как и конституции других государств, закрепляет положение, согласно которому все государ­ственные органы, государственные и общественные организации, должностные лица обязаны соблюдать конституцию и все изданные на ее основе и в ее развитие законы. Все партийные органы и организации, равно как и все политические и общественные движения, также обязаны действовать в рамках конституции и других законов.

В числе важнейших принципов организации и деятельности государственных аппаратов разных стран наряду с принципами-требованиями оптимальности их построения, эффективности фун­кционирования, политической лояльности, законности и конститу­ционности огромное значение имеют принципы-требования, касаю­щиеся высокого профессионализма государственных чиновников разных рангов, а также соблюдения ими соответствующих этичес­ких норм.

Проблемы профессионализма и этики государственных служа­щих практически всегда стояли на повестке дня с момента образо­вания государства. Почти всегда они оставались и остаются весьма острыми проблемами. Вокруг них почти всегда велись довольно жаркие, нескончаемые споры.

Одна из причин этого состоит в том, что от профессионально­го и этического уровней чиновников, особенно высших рангов, во многом зависят характер деятельности, стиль и уровень эффектив­ности самого государственного аппарата, состояние дел в обществе и государстве. Вполне понятно поэтому, что чиновничество всегда находилось под критическим оком широких слоев населения.

Другая причина подобных споров состоит в том, что нигде в мире и никогда еще чиновничество вполне сознательно и доброволь­но не признавало свое профессиональное или иное несовершенство, свою профессиональную или этическую ущербность. Естественно, что самый благоприятный для себя имидж оно пытается создавать и у "опекаемого" им населения. И, кстати, как было подмечено ис­следователями разных стран, далеко не всегда безуспешно.

В связи с этим вскоре после Второй мировой войны знамени­тый английский памфлетист, великий знаток психологии и нравов бюрократии Сирил Паркинсон писал: "Подросткам, учителям и ав­торам пособий по истории государственных учреждений и политике кажется, что мир сравнительно разумен. Они думают, что люди сво­бодно выбирают своих представителей из тех, к кому питают осо­бое доверие. Они полагают, что самые умные и самые дельные из этих избранных становятся министрами. Они воображают, как заправилы промышленности, свободно выбранные акционерами, обле­кают деловой ответственностью тех, кто проявил себя на более скромной работе. Все это бодро утверждается или тихо подразуме­вается во многих книгах". Но тем же, заключает автор, "кто хоть как-то знает деловую жизнь, предположения эти просто смешны. Высокий совет благородных мудрецов существует лишь в мозгу учителя, и потому небесполезно напоминать иногда о правде".

Учитывая важность и постоянную актуальность принципов
профессионализма и этики государственных служащих, этим вопросам всегда уделялось значительное внимание не только в науч­ной литературе, но и на официальном уровне. Во многих странах это стало особенно заметно после Второй мировой войны.        

Это проявилось прежде всего в разработке и принятии в ряде стран кодексов чести и поведения государственных служа­щих, в принятии специальных законов и других нормативных актов, регулирующих деятельность и характер поведения государственных чиновников, и др.

В США, например, еще в 1958 г. Конгресс принял резолюцию, устанавливающую кодекс поведения всех без исключения феде­ральных государственных служащих. Позднее были приняты и дру­гие аналогичные акты. Это, в частности, Исполнительный приказ Президента США (1990 г.), обновленный Акт об этике поведения государственных служащих США (1978 г.), Кодекс этического пове­дения членов Сената Конгресса США (1977 г.) и Кодекс этического поведения членов Палаты представителей Конгресса США (1977 г.).

Обратимся к Исполнительному приказу Президента США от 17 октября 1990 г. Прежде всего этим актом были введены в действие обязательные для всех чиновников исполнительной власти США "Общие принципы этического поведения членов правительства и служащих". Всем федеральным чиновникам предписывалось сделать все возможное, чтобы "добиться полной убежденности каждого гражданина США в честности и искренности усилий федерального правительства". Наконец, членам кабинета и всем остальным госу­дарственным служащим строго предписывалось постоянно уважать и неукоснительно соблюдать фундаментальные принципы этической службы в том виде, как они изложены в приказе.

В чем же конкретно заключаются эти принципы и к чему они сводятся? В чем их смысл и каково содержание? Отвечая на эти вопросы, следует заметить, что по существу своему данные принци­пы представляют собой довольно конкретные юридические и мо­рально-этические требования, предъявляемые к чиновникам высше­го ранга и к рядовым государственным служащим.

Вот примеры некоторых из них, которые оказались бы далеко.
не лишними применительно к отечественной государственной службе.

Один из принципов-требований гласит, что госслужбу следует рассматривать как такую сферу деятельности, из которой исключаются "какие бы то ни было личные или иные финансовые интересы, препятствующие добросовестному выполнению" государствен­ными чиновниками своего служебного долга.

Государственные служащие не должны участвовать в финан­совых операциях, при проведении которых предполагается исполь­зование закрытой правительственной информации или такого же рода информации в личных целях.

Служащим категорически запрещается в какой бы то ни было форме "поощрять подношения" или принимать подарки от любых лиц или группы лиц, "добивающихся от них совершения каких-либо официальных действий, имеющих вместе с ними какие-либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую со стороны государственного органа, в котором работают эти служащие". Не разрешается также принимать подарки и от тех лиц, интересы ко­торых в значительной степени зависят от выполнения или невыпол­нения этими служащими своих должностных обязанностей.

В целях обеспечения высокого уровня доверия к правитель­ственным кругам со стороны населения государственным чиновни­кам США вменяется в обязанность не только проявлять лояльность к конституции страны, праву и этическим принципам, но и "всячес­ки избегать таких действий, которые могли бы быть истолкованы как их нарушение".

В этих же целях государственным служащим США предписы­вается "самым честным образом исполнять свой служебный долг". Не брать на себя никаких выходящих за рамки их компетенции обязательств. Не давать каких бы то ни было обещаний, связываю­щих правительство. Все вопросы решать объективно и справедли­во. Не отдавать никаких "предпочтений отдельным лицам или ча­стным организациям". Строго использовать свое служебное положе­ние лишь в государственных, но не в личных целях.

Помимо названных можно привести еще ряд других принци­пов-требований, свидетельствующих о стремлении администрации США не только к приобретению, но и к сохранению в глазах широких слоев населения высокого престижа федерального и местного чиновничества, к обеспечению твердой поддержки со стороны обще­ства всех проводимых им "мероприятий".

Дальновидность выработки и введения в действие такого рода принципов-требований в конечном счете заключается в том, чтобы в максимальной степени "приблизить" государственный аппарат к обществу, сократить неизбежный для любой страны разрыв между ними, представить "среднему американцу" любого, даже самого вы­сокого администратора не иначе как "своего человека".

Было бы наивным идеализировать практику их применения и исходить из того, что они всегда и во всем одинаково применимы и эффективны. Многочисленные примеры, обзор и обобщение практики применения данных принципов показывают, что не все здесь, как и в самой жизни, складывается просто.

Из новой и новейшей истории Соединенных Штатов известно, какие грандиозные скандалы, связанные с коррупцией чиновниче­ства, вымогательством, взяточничеством и другими неблаговидны­ми делами "слуг народа", время от времени удивляли и сотрясали не только страну, но и весь мир. Вынужденный уход в 70-е гг. со своего поста вице-президента США Спиро Агню за неуплату нало­гов с получаемых доходов, разразившийся в начале 90-х гг. скандал вокруг руководителя аппарата сотрудников Белого дома в админи­страции Буша Джона Сунуну, использовавшего военные самолеты и казенные лимузины в личных целях, и другие нашумевшие дела — это примеры лишь некоторых получивших широкую огласку скан­дальных историй.

Означает ли это, однако, что утвержденные Президентом США "Общие принципы этического поведения членов правительства и служащих" в социальном плане бессмысленны, а в юридическом — неэффективны? Нет, разумеется. Как показывает практика, они при всех их недостатках, известной неполноте и несовершенстве в лю­бом случае устанавливают не только правовые, но и морально-эти­ческие рамки поведения государственных чиновников всех рангов, выступают в качестве серьезного барьера на пути возможных с их стороны злоупотреблений, оказывают вполне реальное профилакти­ческое, сдерживающее на них влияние.

Поэтому такого рода акты и принципы, весьма полезные для американской государственной жизни и государственного аппарата, были бы не в меньшей, а, скорее, в большей степени полезны и для российской общественно-политической и государственной жизни.

Это же касается и других общепризнанных принципов органи­зации и деятельности государственного аппарата.

Заключение

В результате проведенного исследования по проблеме устройства аппарата  (механизма) государственной власти можно сделать следующий основополагающий вывод.

Механизм государства, как система органов и учреждений, посредством которых обеспечивается выполнение внешних и внутренних функций государства, представляет собой живой, постоянно развивающийся организм. Эволюция его в конкретных исторических условиях обусловлена многими факторами, в том числе формой правления государства, социально-экономическими и политическими условиями, национальными особенностями, традициями управления и т.д. Устройство механизма государства и создание правовой базы его функционирования является одной из главных задач любой конституции. Весь огромный разветвленный горизонтально и вертикально механизм властвования должен работать согласованно, разделяя сферы регулирования, охватывая все стороны жизни общества.

Этот вопрос особенно актуален для России в настоящее время, когда идет интенсивное государственное строительство, многое возникает вновь или кардинально обновляется. Здесь для нас может быть очень полезен мировой опыт старых демократий, нестареющие труды великих мыслителей и теоретиков. Многие декларированные в конституции СССР положения наполняются реальным содержанием: разделение властей,  местное самоуправление, права человека и т.д.

Непосредственно организация и деятельность государственного аппарата осуществляется на основе ряда принципов, под которыми понимаются руководящие идеи, начала, лежащие в основе его создания и функционирования, и проявляющиеся как в деятельности государственного аппарата в целом, так и в его отдельных частях, структурно обособленных единицах. Большинство данных принципов закреплено в Конституции страны, либо в иных законах и нормативно-правовых актах, где они могут быть развиты и дополнены.

Список литературы

1.     Конституция Российской Федерации

2.     Головистикова А. Н. «Теория государства и права: вопросы и ответы». – М.: 2001

3.     Кошаров С. А. «Общая теория государства и права: учебник для студентов». – М.: 1998

4.     Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах / под ред. М. Н. Марченко. – Том 1. Теория государства. – М.: 2001

5.     Протасов В. Н. «Теория государства и права. Проблемы теории права и государства: вопросы и ответа». – М.: 1999

Страницы: 1, 2