Государственная и муниципальная служба (понятия и виды)
Государственная и муниципальная служба (понятия и виды)
Содержание
1. Государственная
и муниципальная служба: понятие, виды .
1.1. Государственная
служба.
2. Виды
государственной службы
2.1.
Федеральная государственная служба
2.2.
Государственная служба субъектов РФ
2.3. Другие
виды государственной службы
3. Управление
государственной службой
1.
Государственная и муниципальная служба: понятие,
виды и правовые источники
1.1.
Государственная служба
Понять сущность и
выявить основные черты государственной службы невозможно без предварительного
определения видов общественно полезной деятельности людей, которая может осуществляться
в следующих формах:
производство
товаров, материальных ценностей, предоставление услуг;
создание
нематериальных благ (духовных ценностей):
написание книг, статей, постановка театральных спектаклей, разработка
сценария, съемки фильма и пр.;
социально-культурная
деятельность (образование, здравоохранение и т.д.);
государственная
служба, функционирующая практически во всех сферах жизнедеятельности
государства и общества, т.е. таких, как:
а) управление
социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой,
социальной защитой населения);
б) управление
экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, использованием и охраной
природных ресурсов, торговлей, финансами и кредитом, внешнеэкономической
деятельностью);
в) управление
административно-политической сферой (обороной, безопасностью, внутренними и
иностранными делами, юстицией)*;
служба в общественных объединениях, негосударственных,
религиозных, международных, иностранных организациях;
общественная
деятельность в целях удовлетворения индивидуального интереса в различных сферах жизни общества на безвозмездной основе
Одним из
важнейших видов целенаправленной деятельности человека, а также общества и
государства является служба Это понятие употребляется по-разному как вид
деятельности человека, как социально-правовой институт, как система специальных
органов государства, как духовная деятельность и т.д.
Служба состоит в управлении, осуществлении
государственной деятельности, обеспечении самого управления,
социально-культурном обслуживании людей.
Особым видом
службы (и, следовательно, видом общественно полезной
деятельности) является государственная служба. В учебниках по
административному праву государственная служба определяется как вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной
основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций
государства. При таком подходе к определению государственной службы выделяются,
с одной стороны, задачи и функции государства,
которые оно выполняет в лице государственных
органов и служащих, а с другой — трудовая
деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач. Таким
образом, как подчеркивает В.М. Манохин,
понятие, основные черты, задачи и функции государственной службы можно
определить лишь раскрывая взаимосвязи и взаимозависимость государственной
службы с задачами, функциями, формами деятельности государства*
При осуществлении
служебной деятельности служащие различных органов и организаций вступают в
специфические отношения, содержание которых зависит от вида службы и от организации
(органа), в которой (котором) она осуществляется. Так, служебными отношениями
являются государственно-служебные правовые отношения, служебные отношения в
общественных объединениях* и иных негосударственных организациях (частных,
коммерческих), в органах местного самоуправления Специфика службы как вида
деятельности в различных организациях обусловливает установление в каждом
конкретном случае особого статуса служащего.
Например, по различным параметрам и признакам деятельности государственные
служащие отличаются от служащих аппарата политической партии, общественного
объединения, коммерческих организаций, муниципальных служащих.
В зависимости от
того, какую должность служащие занимают или в какой организации они исполняют
обязанности и осуществляют функции, можно выделить следующие виды этой категории
работников:
1) служащие
государственных органов;
2) служащие
государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений;
3) муниципальные
служащие (служащие, занимающие должности в органах местного самоуправления);
4) служащие
негосударственных организаций;
5) служащие
общественных объединений;
6) служащие
органов управления международных, иностранных и смешанных организаций.
Под
государственной службой может пониматься любая работа, выполняемая в
государственных органах и отличающаяся по содержанию и по форме от труда
рабочих. Такой подход к государственной службе основывается на выделении двух
основных форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание
материальных ценностей, товаров (рабочие) и осуществление функций по
руководству, управлению, контролю, надзору, учету (служащие). В последнем
случае люди либо создают духовные ценности, либо реализуют функции
государственных органов.
В количественном
отношении среди служащих ведущее место занимают государственные и муниципальные
служащие. Необходимость создания государственной и муниципальной службы и ее
правового регулирования обусловлена самим существованием государства с его
задачами и функциями, а также потребностью в организации кадрового потенциала
государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти).
Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах
государственных органов, учреждений и организаций, внутри институтов
управляющей и управляемой систем;
именно их
компетентность определяет реальное использование возможностей управления с
целью установления требуемого правового порядка в государстве и обществе.
Государственная и
муниципальная (или, точнее, публичная) служба объединяет всех работающих лиц —
сотрудников органов публичной власти, т.е. работающих на профессиональной
основе и выполняющих задачи этих органов (например, государственных органов
или органов местного самоуправления), которые входят в структуру
государственной администрации (органов муниципального образования), понимаемой
в данном случае в широком смысле и включающей в себя органы государственной
власти на уровне Российской Федерации, ее субъектов и органов местного
самоуправления. В странах Западной Европы публичная служба в общем виде также
есть выполнение чиновниками на профессиональной основе функций и задач юридических
лиц публичного права.
Государственную
службу целесообразно исследовать с двух точек зрения: как теоретическую
конструкцию и как практику законодательного (нормативно-правового)
регулирования государственно-служебных правоотношений.
Государственная и
муниципальная служба может быть теоретически представлена и рассмотрена в
следующих аспектах:
социальном, т.е. «государственная служба
как социальная категория — это профессиональное осуществление по поручению
государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в
государственных организациях»*;
политическом — как деятельность по
реализации государственной политики, достижению выработанных всеми политическими
силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве;
государственная служба — важнейший фактор стабильности в обществе, ибо от ее
функционирования и эффективности зависит стабильность и устойчивость
общественных отношений;
социологическом — это практическая
реализация функций государства, компетенции государственных органов; в этом
смысле важно выявление степени эффективности государственной службы, практики
и проблем ее функционирования. Орган управления представляет собой
совокупность служащих — людей, объединенных формально установленными целями в
рамках определенного типа административной (разновидности
социальной) организации*;
правовом — юридическое установление
государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое
выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных
органов. Государственная и муниципальная служба является сложным социально-правовым
институтом, изучение которого требует комплексного анализа его социальных и
юридических основ. Этот институт представляет собой систему правовых норм,
регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности,
ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение
государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных
отношений. Здесь отчетливо проявляется институционность
государственной службы. Государственная служба — комплексный правовой институт,
состоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя множество пединститутов;
организационном — государственная служба
связывается со структурно-функциональными элементами государственного аппарата;
она представляется как система, состоящая из следующих элементов: формирование
организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата,
построение и правовое описание иерархии должностей, выявление, оценка,
стимулирование и ответственность соответствующих работников'; государственная служба — правовая основа,
позволяющая укрепить государство, усилить государственную власть и обеспечить
нормальное функционирование гражданского общества;
нравственном — рассмотрение этических
основ государственной и муниципальной службы.
Государственная и
муниципальная служба — это публичная служба, т.е. служба в органах публичной
власти. С точки же зрения традиционной теории под государственной понимается
служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и
объединениях. Служащих частных организаций, предприятий, банков и прочих
учреждений и организаций лишь социологически можно выделить в системе
служебных отношений;
такое выделение и
соответствующая классификация служащих не будет иметь юридического основания.
Аналогичный
подход можно наблюдать и в отношении депутатов представительных органов
государственной (публичной) власти, т.е. социологически депутатская
деятельность во многих современных странах все более приближается к
профессиональной работе. Однако депутаты не относятся к государственным служащим
Лица, занимающие высшие государственные должности РФ (Президент РФ,
руководители палат Федерального Собрания РФ, руководители органов
представительной или исполнительной власти субъектов РФ, министры и др ), также не состоят на государственной службе.
Они имеют публично-правовой должностной статус, но выполняют свои полномочия
лишь в течение определенного периода времени Аналогичный статус высших
должностных лиц установлен и в странах Западной Европы и Америки, т е они также не относятся к публичной службе. Однако
в системе публичной службы этих стран возникает противоречие между «временным»
характером исполнения чиновниками должностных полномочий и принципом
пожизненного назначения на государственную должность. Важные государственно-административные
функции могут выполняться также и частными лицами (например, частными
нотариусами), которые к государственной службе не имеют никакого отношения.
В самом широком
теоретическом понимании государственная служба — это осуществление
государственными органами кадровой функции управления и практическая
деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета
(т е от государства в лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно
или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы
законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры,
контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казенных)
предприятий А П Алехин и Ю М Козлов сводят
понимание государственной службы в широком смысле к выполнению служащими своих
обязанностей (работы) в государственных организациях в органах государственной
власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; государственная
служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнении служащими
своих обязанностей только в государственных органах'
Сюда же можно отнести и осуществление функций децентрализованного государственного
управления лицами, занимающими должности в органах местного самоуправления,
т.е. муниципальными служащими, хотя на практике современное законодательство
отделяет государственную службу от муниципальной Не начиная дискуссии по этому
вопросу, целесообразно уже в настоящее время объединить под термином «публичная служба» как государственную, так и
муниципальную службу
Традиционным в
научной литературе стало определение государственной службы, данное ВМ Манохиным государственная служба представляет
собой одну из сторон (частей) деятельности государства по организации и
правовому регулированию личного состава государственных органов и других
государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава —
государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению
задач и функций государства. Однако такое
определение вызывает у некоторых авторов критические замечания Например, БМ. Лазарев выделяет в нем следующие недостатки 1)
государственная служба определяется через термин «государственный служащий»,
что является необоснованным, 2) не учитывается, что государственные служащие
не только выполняют функции государства, но и решают другие социально
необходимые задачи (врачи, научные работники, преподаватели, артисты и тд); 3) данное определение объединяет два различных
явления — государственную службу и деятельность по ее организации и правовому
регулированию* Сам Б.М Лазарев
определяет государственную службу как служение государству, те
выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач
и функций государства в государственных органах.
Государственная
служба работников осуществляется в государственных органах, при этом
фиксируется статус служащих и устанавливаются различные процедуры в системе
государственной службы (процессуальные вопросы) Однако смешивать понятия
государственной службы и одноименного правового института нельзя, так как они
отражают разные явления.
Государственная
служба — это один из основных видов деятельности государства по формированию
кадрового потенциала управления государственного аппарата и правовому регулированию
всех аспектов работы государственных служащих, занимающих конкретные
государственные должности в этом аппарате и реализующих функции государственных
органов в целях обеспечения эффективности государственной деятельности. Иногда
авторы, определяя понятие отраслевой (например, таможенной)
службы, указывают, что таможенная служба представляет собой 1) определенную совокупность таможенных органов,
учреждений и организаций, 2) правовой статус должностных лиц таможенных
органов, порядок и условия прохождения службы в этих органах.
С точки зрения
современного законодателя, государственная служба РФ — это профессиональная
деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных
органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов,
установленной в законодательных и иных нормативных актах.
Такое определение
понятия государственной службы предполагает выявление главных структурных
элементов, составляющих это понятие, а также раскрытие содержания следующих
категорий
государственная
должность —
базовая структурная единица государственной администрации, включающая часть
компетенции государственного органа; в соответствии с законодательством не все
лица, занимающие государственные должности, осуществляют деятельность, которую
можно отнести к государственной службе, т е
не все государственные должности являются государственными должностями
государственной службы;
государственный
орган —
учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке
образование, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями
и специальной компетенцией. По действующему законодательству государственной
службой считается исполнение государственным служащим своих полномочий и
должностных обязанностей при условии, что он занимает должность только в
государственных органах (исключая учреждения, предприятия, объединения и т д) Вопрос об определении государственного органа
постоянно привлекал внимание ученых. Этим понятием в настоящее время
государственная служба отграничивается от других видов деятельности в системе
организации и функционирования государственной администрации, в сфере деятельности
государственных учреждений, предприятий и объединений
Понятие «орган»
является частью более широкого понятия «организация» Организация — это
совокупность людей, их коллектив, организация предполагает деятельность этих
людей, направленную на достижение определенных
целей и решение конкретных задач. Орган представляет собой конкретную разновидность
организации, т.е. всякая организация совершает действия через образуемые ею
органы. Поэтому орган — это часть организации, реализующая ее функции по ее
поручению.
Каждый
государственный орган является частью государства и исполняет функции
государства. Государственные органы наделены государственно-властными
полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера; они принимают
нормативные правовые акты, осуществляют правоприменительную
и правоохранительную деятельность**.
Государственный орган получает соответствующий правовой статус после издания
законодательного акта как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов
Российской Федерации после принятия об этом органе Положения, утвержденного
Указом Президента РФ или постановлением Правительства, главой администрации и
т.д.;
Страницы: 1, 2
|